contabilidad

INTRODUCCIÓN

La administración tributaria es un componente básico en la aplicación de
cualquier sistema fiscal. Así, dependiendo de la valoración que realicemos de su
actuación, podremos constatar en qué medida los objetivos perseguidos
inicialmente por el poder político – explicitados en la legislación fiscal - han sido
alcanzados. No podremos valorar un sistema fiscal como equitativosólo a partir
de la lectura de su legislación, sino que se tendrá que discernir en qué medida la
administración tributaria asegura el cumplimiento de la ley de igual forma para
todos los grupos de contribuyentes. No será posible determinar el nivel de
recursos de que dispondrá el sector público a partir de los parámetros nominales
de presión fiscal sin tener en cuenta antes los esfuerzos querealiza la
administración tributaria en garantizar el cumplimiento universal de las leyes (a
través de una correcta valoración de los activos sujetos a tributación, una diligente
gestión de las liquidaciones tributarias o la ausencia de corrupción por parte de los
gestores tributarios).

No obstante, la administración tributaria no es sólo un instrumento clave para la
aplicación del sistemafiscal, sino que puede incluso insertarse dentro del propio
proceso político de decisión en tanto en cuanto, tal y como hemos visto, su
actuación afecta a la equidad del sistema fiscal o al nivel global de recursos de
que dispondrá el sector público. En la medida en que ciertas medidas de reforma
fiscal se muestran ineficaces en la consecución de sus objetivos, una reconducción
de las formas deactuación de la administración tributaria en aras a la consecución
de los mismos parece una extensión natural del poder político. En este sentido, se
puede afirmar que la administración tributaria confiere grados adicionales de
autonomía al poder político.

El objetivo de esta Tesis Doctoral es el análisis de la administración tributaria en
un contexto federal, es decir, en un sistemapolítico donde varios niveles de

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gobierno han asumido responsabilidades de gasto y/o de ingreso. El interés de este
análisis es doble. Por un lado, la literatura sobre el Federalismo Fiscal no ha
tratado de forma pormenorizada las cuestiones que afectan a la administración
tributaria en un sistema federal. Ello es así, a diferencia, por ejemplo, de la
abundante literatura existente sobre eldiseño de la asignación de tributos entre
niveles de gobierno o sobre los efectos a nivel empírico de la descentralización
del poder tributario. Sin embargo, tal y como hemos sugerido más arriba, parece
indudable que debiera existir un vínculo mucho más estrecho entre esa literatura,
que podríamos denominar de “imposición óptima” aplicada a un contexto federal,
y la de la administracióntributaria. Por tanto, una de las principales aportaciones
de la Tesis será la sistematización y justificación de los criterios que debieran
regir el diseño de la organización institucional de la administración tributaria en
un sistema federal, así como la aplicación de ese marco conceptual a ciertos
aspectos de la situación actual en España.

Por otro lado, la propia aplicación de ese marcoconceptual a España tiene interés
respecto del sistema de financiación autonómica. Desde principios de los años 80,
momento en el cual las Comunidades Autónomas (CCAA) comenzaron a asumir
competencias de gasto, su sistema de financiación ha sufrido reformas periódicas.
Así, si debiéramos definir de alguna manera su evolución en el tiempo, podríamos
afirmar que las reformas del sistema han idoencaminadas a garantizar un
incremento de la autonomía tributaria de las CCAA y, por tanto, de su nivel de
responsabilidad fiscal. Un buen ejemplo lo tenemos en el caso del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas (IRPF): en 1994, se estableció una participación
territorializada del 15% para las CCAA; en 1997, se produjo un desdoblamiento
de la tarifa general en dos: una para el...