El estado fragmentado

Tom Christensen y Per Lægreid*
El estado fragmentado: los retos de combinar eficiencia, normas institucionales y democracia
En este artículo, describimos la aparición de un estado más ligero y más fragmentado surgido
como consecuencia de la transformación de las organizaciones del sector público, las
cuales de ser entidades multifuncionales integradas se convirtieron en organizaciones
autónomascon un solo propósito. Posteriormente, discutimos los efectos y las implicaciones
de esas nuevas formas organizacionales del estado moderno y el equilibrio entre diferentes
normas y valores, tales como democracia, libertad, equidad, justicia y eficiencia, en
el sector público. Por último, discutimos los retos que implica introducir reformas de la NGP
en países con puntos de partida diferentes paralas reformas administrativas en sus respectivos
sistemas político-administrativos.
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INTRODUCCIÓN
Como modelo de reforma del sector público, la Nueva Gestión Pública (NGP) se ha
extendido rápidamente en muchos países durante las dos últimas décadas. Encabezada por reformadores de corte empresarial como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y algunos pionerosanglosajones (Pollit y Bouckaert, 2000), la ola de reforma, con distintos grados de intensidad, ha abarcado principalmente democracias occidentales, pero también ha afectado a algunos países en desarrollo mediante la influencia del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Aun cuando parece que la NGP ha alcanzado su punto máximo y ha sido modificada en países que se considerarían sus pioneros,como Nueva Zelanda (Gregory, 2002), todavía está teniendo un fuerte impacto en la estructura y el funcionamiento del sector público en muchos países. En varios casos, una estructura
estatal previamente integrada se ha vuelto considerablemente más difusa e incluso
fragmentada.
Pero aunque éste es el panorama principal, existe un grado considerable de variación
nacional, producto de las diferenciasen los aparatos estructurales existentes
antes de la reforma y de las tradiciones histórico-culturales. En ese mismo sen-
tido, también ha tenido un papel importante el grado de presión externa proveniente
de la reforma (Christensen y Lægreid, 2001). La primera parte de este artículo
describe algunas características de este desarrollo, enfocándose principalmente
en la devolución estructural(structural devolution) del sector público con la
Nueva Gestión Pública.
El principal objetivo de la segunda parte del artículo son los efectos políticos
más generales de la NGP y sus implicaciones para la democracia. Los defensores de
la NGP han tendido a retratarla como una especie de “mundo feliz”, prometiendo
que la NGP mejorará todo. Un aumento en la eficiencia sería el producto de mayor
autonomíay desregulación, más flexibilidad y mayor discreción para las instituciones
y los actores gerenciales y comerciales. Se supone que la NGP aumenta la participación y la influencia de los consumidores de servicios públicos, pero también
fortalece el control político y administrativo, la auditoría y la regulación. Si bien nos
interesan particularmente los efectos sobre el control político y larendición de
cuentas, también vemos de manera general los diversos efectos secundarios de la
NGP, tales como cambios en la cultura política, el capital político y la corrupción. El
artículo concluye con una discusión sobre las implicaciones de introducir reformas
de la NGP en países en desarrollo o transicionales. Ilustramos los desarrollos discutidos utilizando datos empíricos de Noruega y otrospaíses.

UNA PERSPECTIVA TRANSFORMADORA

La perspectiva teórica que usamos en este artículo para analizar la reforma gubernamental es la institucional amplia, la cual tiene presente la interacción entre rasgos estructurales e instrumentales (sistema de gobierno nacional), rasgos culturales (tradiciones históricas y administrativas) y limitaciones externas (los ambientes técnicos e institucionales)...