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La descentralización:
una demanda por el desarrollo y la gobernabilidad


VERÓNICA ZAVALA LOMBARDI81



Contenido

I. Antecedentes. II. Descentralización administrativa y política y descentralización económica. III. La descentralización económica.
IV. La opción por la descentralización política y administrativa y su impacto sobre el proceso. V. El proceso de descentralización a lafecha. VI. Propuestas



I. ANTECEDENTES


I.1. Historia de la (des)centralización


El centralismo político-administrativo del Perú nos ha acompañado a lo largo de toda nuestra historia. En efecto, desde el Virreinato, pasando por los inicios de la República, hasta nuestro Estado en el siglo XXI, el arraigo del centralismo es tal que el Perú ha sido uno de los últimos países de la región enplantearse un proceso de descentralización.
En la época previa a la Independencia, la división territorial del país estaba conformada por intendencias, las cuales constituían ámbitos geográficos de-


81 VERÓNICA ZAVALA LOMBARDI es abogada con maestría en Políticas Públicas en la Universidad de Harvard. Ha sido secretaria de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros. Es profesora dela maestría en Políticas Públicas de la Universidad Católica, en la que dicta el curso de Gestión Estratégica en el Sector Público y es socia fundadora de Governa.
pendientes política, administrativa y económicamente del Virreinato; a su vez, estas intendencias se subdividían en provincias o partidos. Las intendencias eran las de Trujillo, Lima, Arequipa, Cusco, Puno, Huamanga, Huancavelica yTarma, a las que se sumaba la comandancia general de Maynas. Las intenden- cias eran gobernadas por los intendentes y los partidos por subdelegados, sien- do ambos funcionarios nombrados por el Virrey (Belaunde Terry, 2003). El Estado, caracterizado por su orden patrimonial, acentuó el centralismo hereda- do de la colonia (Dammert, 2003).
La estructura política fuertemente caudillista de laIndependencia (1821) diseña los departamentos sobre la base de las intendencias; los cuales, a su vez, se subdividen en provincias. Con el correr del tiempo, el número de departa- mentos se fue incrementando, pero sus autoridades continuaron siendo desig- nadas por el poder central. En ese sentido, los prefectos –gobernadores de los departamentos– y los subprefectos –gobernadores de las provincias– fuerondesignados por el gobierno central, lo que mantenía el esquema político centra- lizado de la Colonia.
En 1886 se crearon las juntas departamentales, como un primer anteceden- te de organismos departamentales desconcentrados, las cuales se mantuvieron hasta 1920.82 Estas juntas no fueron creadas para administrar, sino para recau- dar y vigilar (Basadre, 1983). Con el fin de atender los gastosdepartamentales, se separaron del sistema nacional ciertas rentas fiscales, con lo cual, según Jorge Basadre, “cada departamento adquirió la autonomía de su propia pobreza”.
Las municipalidades o gobiernos locales, por el contrario, sí eran entidades relativamente descentralizadas, ya que sus autoridades eran elegidas por los vecinos –excluyendo a analfabetos y mujeres– desde el inicio de laRepública. Sin embargo, no tenían una base territorial clara y estaban dedicadas sobre todo a funciones urbanas (Dammert, 2003).
La Constitución de 1920 recentralizó el poder. Hasta antes de 1920 exis- tían dos tipos de organismos relativamente descentralizados: las juntas departa-


82 Esta época corresponde al Estado oligárquico, el cual se identifica por: i) la inexistencia de una diferencia claraentre el Estado y la sociedad, entre los intereses públicos y privados; ii) la coalición dominante en el Estado entre la oligarquía criolla y el gamonalismo, asociados al capital extranjero; iii) la forma de dominación patrimonialista, esto es, la privatización del poder estatal por las elites y funcionarios públicos, con el Presidente como vértice del sistema de prebendas; iv) pocas y frágiles...