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Las etapas de la Administración Pública ecuatoriana en el s. xx.

La diferenciación de Gobierno y Administración Pública

Existen variadas concepciones de la Administración Pública. De hecho, una tendencia que se perfila siguiendo la legislación y la doctrina española, es de considerar la existencia más bien de “administraciones públicas”, cada una de ellas con su propia personalidadjurídica. Estas administraciones públicas están principalmente constituidas en ese país, además del gobierno central, por los gobiernos autonómicos y por los municipios. Para efectos del presente estudio, se hace referencia a la Administración Pública como el aparato institucional del Gobierno central establecido para la ejecución de las políticas públicas.
Para GIANNINI, más que un poder ejecutivo,existe un poder gubernativo, mientras que la administración estatal misma se puede considerar como el aparato del poder gubernativo. Por otra parte, si se toma el concepto de poder gubernativo en sentido estricto, es necesario reconocer la existencia de un poder administrativo subordinado .
Además, hay que anotar el desarrollo y existencia concomitantes de burocracias profesionales y de institucionesburocráticas presentes desde Egipto, Roma, la Iglesia Católica desde el siglo xiii, China, los Estados europeos modernos, además de las grandes empresas capitalistas . La principal característica de estas burocracias es la distinción existente entre esta institucionalidad —de naturaleza permanente— y los Gobiernos mismos, por naturaleza accidentales y variables. La administración española enAmérica, que inicialmente ocupó en los virreinatos y cargos más importantes a miembros de la nobleza española, a lo largo del tiempo fue confiando tales posiciones a burócratas profesionales, que iban ascendiendo en la carrera administrativa en diferentes ubicaciones geográficas de los dominios españoles.
Esta diferenciación de la doctrina, entre Gobierno y Administración, cobra fuerza legal con la“Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común” española, de 1992. En efecto, se lee en la exposición de motivos: “Se perfilan así con nitidez los rasgos propios que definen al Gobierno y a la Administración como instituciones públicas constitucionalmente diferenciadas y los que establecen la subordinación de la Administración a la acción política dedirección del Gobierno”. Mas, a pesar de lo ilustrativo de la diferenciación, hay que concordar con LÓPEZ en que “[e]n la práctica resulta difícil mantener la relevancia jurídica de la distinción funcional entre lo político y lo administrativo” .
No obstante lo dicho, para entrar en el tema de la Administración Pública ecuatoriana, esto no resultaba claro para la doctrina de fines del s. xix, queforzosamente debía influir en el ordenamiento local. SANTA MARÍA DE PAREDES, en su influyente “Curso de Derecho Administrativo” (Madrid, 1898), por ejemplo, afirma que “…podemos emplear desde luego como sinónimos los nombres Poder ejecutivo y Poder administrativo sin más aclaraciones, con solo advertir que la primera denominación se usa más en el lenguaje constitucional al marcar sus relaciones conlos otros poderes, y la segunda en el lenguaje técnico de la vida administrativa” . POSADA, en cambio, sí establece la distinción entre gobierno y administración en 1897: “… no (hay que) confundir la Administración con el Poder Ejecutivo ni con su fin”. Por otra parte, adelanta una tercera función del Poder Ejecutivo, que sería la actividad preponderante del Estado desde mediados del siglo xx:“… la acción protectora –ingerencia social—del Estado” No obstante, denota confusión—desde el punto de vista de las concepciones actuales— al aclarar que “…el Poder Ejecutivo tiene su aspecto administrativo ” (además de la administración misma).
En todo caso, la principal influencia del esquema de la Administración Pública ecuatoriana es la que hereda de la Colonia y la que estuvo en...