asistenci social

EL CONCEPTO DE ASISTENCIA SOCIAL: UN FOCO DE PERMANENTE TENSIÓN ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

Iván Antonio Rodríguez Cardo. Profesor Titular de Universidad Interino.
Universidad de Oviedo.
Comunicación a la tercera ponencia temática

Sumario: 1- Introducción. 2- La asistencia social en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. 3- La delimitación del contenido de laasistencia social y su conexión con el concepto de Seguridad Social. 4- La protección asistencial dispensada por el Estado: ¿extralimitación o función ineludible? 5- La asistencia social como complemento del Sistema de la Seguridad Social: la protección de los excluidos de la Seguridad Social.

1- Introducción

Las dificultades para deslindar con nitidez los conceptos de Seguridad Social yasistencia social son debidas, en buena parte, a que el propio concepto de Seguridad Social es coyuntural tanto en el tiempo como en el espacio, pues no en todas las épocas ha tenido la misma significación, y no en todos los países la expresión designa la misma realidad. Es claro, como premisa inicial, que la Seguridad Social es un mecanismo de protección contra riesgos sociales, pero es un mecanismopúblico, como se encarga de recordar, por dos veces, el art. 41 CE. Desde esta perspectiva, los instrumentos, instituciones y entidades de naturaleza privada (seguros, mutualidades, planes de pensiones, etc.) no forman parte del Sistema de Seguridad Social, salvo que el propio Sistema remita a ellos o los integre en su seno (mutuas, por ejemplo).

La publificación acota el concepto, pero no lodelimita con precisión. A la postre, los más intrincados problemas de deslinde se producen, precisamente, entre mecanismos de protección públicos. En efecto, el mayor foco de conflictos tiene lugar respecto de la asistencia social, expresión «de muy dudosa delimitación técnica»1 en la que aquí se incluyen, a efectos discursivos, los servicios sociales. Las fronteras con la Seguridad Social no sehan establecido con precisión2, porque ni una ni otra están definidas en sede constitucional3, y los intentos de clarificación por parte de doctrina y jurisprudencia se ven mediatizados por el problema competencial que en el fondo subyace. El debate se reabrió con fuerza a raíz de la conocida sentencia STC 239/2002, de 11 de diciembre; en ella, el TC califica como asistencia social un complemento alas pensiones no contributivas de jubilación e invalidez concedido por la Junta de Andalucía, lo que, dicho sea de paso, propició una reforma y contrarreforma del art. 38.4 LGSS4.

2- La asistencia social en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía

Como es conocido, la Constitución contiene cuatro menciones a la “Seguridad Social”, y sólo una a la “asistencia social”. Respecto de laSeguridad Social, el art. 25.2 –dentro de los derechos fundamentales y libertades públicas- garantiza al condenado a pena de prisión el «derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social». En segundo lugar, el art. 41 encomienda a los poderes públicos la tarea de mantener «un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice laasistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo», y precisa que «la asistencia y prestaciones complementarias serán libres». En tercer lugar, el art. 129 dispone que «la ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social». Finalmente, el art. 149.1.17 atribuye al Estado la competencia exclusiva enmateria de «legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas». Por su parte, la asistencia social sólo es mencionada en el art. 148.1.20º CE, con el fin de atribuir la competencia a las CCAA. No conviene olvidar que el art. 50 obliga a los poderes públicos a promover el bienestar de los ciudadanos durante la...