Burocracia estatal

BUROCRACIA ESTATAL: POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS - Oscar Oszlak
* Introducción
En el presente artículo se analizará el tema del rol de la burocracia pública en la política y en la implementación de políticas públicas. Se lo hará desde la perspectiva de las relaciones de poder en las que la burocracia interviene como actor en el proceso político y en los arreglos institucionales establecidospara implementar políticas públicas y alcanzar sus objetivos. El involucramiento de la burocracia en la política plantea la cuestión de su poder relativo con respecto a otros actores, mientras que su intervención en el proceso de implementación de políticas públicas se relaciona con su desempeño (o productividad) en el logro de los objetivos políticos.1
El tema del poder burocrático ha sidotratado en la literatura desde varias perspectivas. Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder de las burocracias deriva principalmente de dos fuentes: “(1) la habilidad para crear y satisfacer a grupos de votantes (constituencies); y (2) las habilidades técnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas cuestiones de política pública”. Al mismo tiempo, la burocracia es percibidacomo la única institución permanente del poder ejecutivo y por esa razón “disfruta de un cierto grado de autonomía” (Cayer y Weschler, 1988). Según sintetizan Ripley y Franklin (1982) “los burócratas no son neutrales en sus preferencias de políticas, ni son controlados plenamente por fuerzas externas. Su autonomía les permite negociar exitosamente para conseguir una porción sustantiva de suspreferencias.” Por lo tanto, las limitaciones de su poder constituyen una cuestión central. Rourke (1984) argumenta que sus límites no sólo surgen de las presiones competitivas externas, sino también de factores relacionados con la forma en que las organizaciones operan y los burócratas se comportan dentro de su propio hábitat (competencia entre burocracias; restricciones internalizadas; códigos deética; procedimientos internos; evaluación de desempeño; y representatividad).
A su vez, la productividad burocrática (esto es, eficiencia más efectividad en términos de Ilchman y Uphoff) ha sido relacionada al grado de éxito que este aparato institucional alcanza en el logro de los objetivos y políticas que justifican su existencia –un resultado que generalmente depende de una combinación compleja decircunstancias históricas e idiosincrásicas.
Estos temas serán abordados desde una doble perspectiva, histórica y teórica. En la próxima sección, se presentará a la burocracia pública como un resultado de las políticas públicas. En este análisis, se introducirán algunas reflexiones sobre el proceso de formación estatal, el cual tiene a la emergencia y el desarrollo de las organizacionesburocráticas como uno de sus rasgos principales. En la sección III, se presentará un marco para interpretar la dinámica interna de la burocracia, a través de la identificación de una serie de variables y dimensiones que pueden explicar diferentes niveles de eficiencia y efectividad de las mismas. Finalmente, la sección IV reexaminará la vieja dicotomía política-administración a la luz de nuestra principalpreocupación: el involucramiento de la burocracia en la política y en la implementación de políticas públicas. Unos breves comentarios finales resumirán los aspectos principales tratados en el artículo.
* La burocracia como un resultado de las políticas estatales
Comencemos con algunas proposiciones generales. Una burocracia pública no es un tipo ideal de organización que realiza o nodiversas tareas; una burocracia pública es lo que hace. Es un resultado de la política y está determinada por la naturaleza y los contenidos de las políticas públicas que implementa. Es, al mismo tiempo, la expresión material del estado2 -percibido como un aparato institucional concreto- y el brazo ejecutor que implementa sus políticas. Es también uno de los atributos del estado, y su instrumento...