Burocracias Latinoamericanas

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 34. (Feb. 2006). Caracas.

Caracterización empírica de las burocracias latinoamericanas: configuraciones y roles en el
proceso de elaboración de políticas públicas *
Koldo Echebarría
1. Introducción
La burocracia es una de las anclas institucionales para la efectividad del sistema democrático y la
vigencia del Estado de derecho. Esimportante subrayar que la burocracia, vista desde esta perspectiva,
es algo más que una planta de recursos humanos, un aparato organizativo o un sistema de empleo.
Constituye un conjunto articulado de reglas y pautas de funcionamiento que se insertan en el poder
ejecutivo con la finalidad de, por un lado, dar continuidad, coherencia y relevancia a las políticas
públicas y, por otro lado, de asegurar unejercicio neutral, objetivo y no arbitrario de los poderes
públicos. La burocracia, en su modelo ideal weberiano, está conectada tanto con la efectividad de la
democracia, que requiere estabilidad y continuidad en la satisfacción de las necesidades colectivas,
como con la legitimidad del ejercicio del poder a través de la aplicación neutral y objetiva de la ley. La
burocracia sería un actor clavepara reforzar el carácter intertemporal de los acuerdos políticos,
especialmente en su papel de agente de implantación y cumplimiento efectivo de los mismos.
América Latina ha sido tradicionalmente percibida como una región con Estados grandes, pero
débiles, con poca capacidad de respuesta a las necesidades de los ciudadanos. Buena parte de esta
debilidad se ha asociado históricamente a la faltade una burocracia de profesionales estables. La
burocracia ha sido percibida como un sistema de empleo, recurso en manos del poder político y de los
intereses corporativos, muy alejado de los rasgos institucionales del modelo weberiano. Esta debilidad
es coherente con las patologías de ineficiencia, desproporcionalidad de dotaciones y formalismo e
hiperregulación de comportamientos. Detrás deestas disfunciones se sitúa la mezcla de
discrecionalidad y captura que caracteriza una situación de sobreburocratización formal e
infraburocratización real.
La debilidad de la burocracia ha sido uno de los factores que ha tenido más peso en la debilidad
del poder ejecutivo de los países de la región, tanto frente a otros actores políticos como frente a los
intereses organizados. Esto hace que estadebilidad burocrática se haya situado como una de las causas
del fracaso en la región de las políticas desarrollistas que tienen al Estado como su actor principal. Es
patente la contraposición con los tigres asiáticos, en los que un Estado fuerte y autónomo, apoyado en
una burocracia altamente profesional y meritocrática, se considera un factor clave de su éxito, lo cual
ilustra este argumento. Enel Gráfico Nº 1 podemos ver los valores que reciben algunos países de Asia
y América Latina para indicadores asociados con el grado de cumplimiento de los requisitos del
modelo burocrático (según un índice comparativo a nivel mundial preparado por Rauch y Evans, 2000)
y su correlación con la efectividad de las instituciones, de acuerdo con los índices de gobernabilidad
del Banco Mundial. En elGráfico Nº 2 relacionamos la eficacia gubernamental con la percepción de
competencia de los funcionarios públicos que surge de los índices de competitividad del World
Economic Forum.

(*) Versión revisada del documento presentado en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administración Pública, celebrado en Santiago, Chile, del 18 al 21 de octubre de 2005.
Títulooriginal: “Analizando la burocracia: una mirada desde el BID”.

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 34. (Feb. 2006). Caracas.

Gráfico Nº 1
Nivel de Estado weberiano y efectividad gubernamental
(comparación de selección de países asiáticos y de América Latina)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial.

Gráfico Nº 2
Competencia de los funcionarios...