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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

La gobernanza como forma de acción pública y como concepto analítico
José Manuel Ruano de la Fuente
Universidad Complutense de Madrid

A. Elementos para la definición de la gobernanza.
En la literatura reciente, la evolución de las formas de acción pública,entre las cuales las redes
de acción pública constituyen la manifestación más visible, suele resumirse en torno al concepto de
gobernanza. El término es relativamente antiguo y, en inglés (governance) se ha venido utilizando
como sinónimo de gobierno, término que en la literatura anglosajona se utiliza con preferencia al
concepto de Estado para designar a la maquinaria de la acción pública.Después de haber sido
empleado por los economistas para señalar las distintas formas de intervención de las empresas en su
espacio socioeconómico, varios autores empiezan a recurrir a este concepto para interpretar los
cambios más actuales que, de forma más o menos confusa, se aprecian en las formas de acción pública
(Mayntz: 1993 y Jessop: 1995).
Patrick Le Galès (1998) resume estaspreocupaciones al insistir en la complejidad de las nuevas
formas de interacción entre actores de las políticas públicas. Para él, “se encuentran en la gobernanza
las ideas de dirección de gobierno sin otorgar primacía al Estado. Plantear la cuestión de la gobernanza
sugiere la comprensión de la articulación de los diferentes modos de regulación de un territorio, a la
vez en términos de integraciónpolítica y social y en términos de capacidad de acción. Plantear esta
cuestión supone replantear las interrelaciones entre el Estado, la Sociedad civil, el Mercado y las
recomposiciones entre las variadas esferas de fronteras difusas”.
Desde una perspectiva más global, a través de los trabajos de Mayntz se constata que el
ejercicio de las funciones de gobierno es cada vez más difícil toda vez quela tarea consiste en agregar
demandas sociales contradictorias en el contexto de una sociedad plural. La traducción de esta
dificultad toma la forma de un dilema entre la representatividad de los dirigentes y la eficacia de las
políticas.
La gobernanza, que Le Galès define como “un proceso de coordinación de actores, de grupos
sociales, de instituciones para lograr metas definidascolectivamente en entornos fragmentados y
caracterizados por la incertidumbre”, hace referencia a un triple problema que atañe a la acción pública:
a)

b)

c)

La densidad técnica y la complejidad de la acción pública aumentan, esto es, la
elección pública ha de tener en cuenta datos relativos a universos científicos, técnicos,
económicos, sociales o políticos cada vez más heterogéneos, lo quecomporta
necesariamente que la integración de los actores políticos de estos universos sea
problemática.
El entorno socio-organizativo de la acción pública es cada vez más fluido e incierto,
es decir, cada decisión vincula a actores de estatuto diverso cuya integración niega la
dicotomía público-privado. Además, en un contexto donde se combinan elementos de
descentralización y factores deconcentración de decisiones, toda política pública
adopta la forma de “gobernanza a múltiples niveles” o gobernanza multinivel
(Hooghe: 1996), lo que debilita la capacidad de reacción de cualquier actor
considerado aisladamente.
La articulación entre los procesos de la “política electoral” (formas de selección de las
elites políticas, formas del debate público, condiciones de la competición porlos

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puestos de poder y la representación de los ciudadanos) y la “política de los
problemas” (formulación de problemas públicos, representación de grupos de presión,
procesos de ejecución de la acción pública) es cada vez más problemática (Leca:
1996). En...