Concepto de acto administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL REGLAMENTO. DICTÁMENES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Pedro Pierry Arrau*

I. REGLAMENTO

Derecho Administrativo, al tratar la materia del acto administrativo y después de ofrecer el concepto, que estos podían ser bilaterales, contrato administrativo, y unilaterales; y que estosúltimos, a su vez, podían ser de carácter general y de carácter particular. La mayoría de los profesores agregaban que el acto unilateral y particular podía considerarse como el acto administrativo propiamente tal, sin que los otros, contratos administrativos y reglamentos, dejaran por ello de tener el carácter de actos administrativos. En los últimos años esto ha cambiado. Ha sido tan categóricala posición de los jóvenes profesores de Derecho Administrativo formados en España, que se ha venido aceptando que el concepto de acto administrativo se reserva únicamente para los actos unilaterales de contenido particular. Sin embargo, con ocasión de la dictación de la Ley de Procedimiento Administrativo la situación ha cambiado, y el derecho chileno, al parecer, se ha distanciado en este puntodel actual derecho español. El problema merece entonces un análisis y quizás un cierto acuerdo de la doctrina nacional, aunque la finalidad de ello sea únicamente la claridad de la disciplina frente a los alumnos. Revisando el derecho comparado encontramos que parte del derecho francés considera tanto al contrato administrativo como al reglamento como actos administrativos y así es tratado en laD

urante años se enseñaba en Chile, en la cátedra de

doctrina. Para poner un solo ejemplo, Debbasch y Colin en su “Droit Administratif” dedican una parte de la obra a los actos administrativos dividiéndola en dos capítulos, uno sobre el acto administrativo unilateral y otro sobre los contratos administrativos. En el primero se incluye tanto al reglamento como al acto particular1. Loimportante sin embargo, en el derecho francés, en el acto unilateral, es la distinción entre actos administrativos que confieren derechos e imponen obligaciones a los administrados, los que se conocen como “décisions exécutoires”, y otros actos no creadores de derechos u obligaciones, como informes, deliberaciones preparatorias, etc. También está el problema de las medidas internas y la distinciónentre actos que causan agravio y los que no lo causan. Las normas y principios del procedimiento administrativo, en gran parte jurisprudenciales, se refieren a las decisiones ejecutorias. Los tratadistas franceses han discutido, hace ya varias décadas, acerca de la primacía de la concepción material o de la concepción formal en cuanto a los actos administrativos. Un especial comentario merece laposición del influyente tratadista André de Laubadère, quien en su “Tratado Elemental de Derecho Administrativo” le otorga el carácter de actos de la Administración únicamente a los actos unilaterales y hace la distinción entre los actos jurídicos desde el punto de vista formal o material, otorgando mayor importancia al material, siguiendo en este punto la escuela de Duguit, según la cual son actosadministrativos solo los de carácter individual. Reconoce, sin embargo, que parte importante de la doctrina francesa adhiere a la teoría formalista, siguiendo a Carré de Malberg. El célebre fallo del Tribunal de Conflictos “Septfonds” habría consagrado jurisprudencialmente la importancia de ambos puntos de vista, el año 1923, al expresar: “Considerando que si el reglamento constituye un actoadministrativo en razón del carácter del órgano del cual emana (…) participa también del carácter de acto legislativo porque contiene disposiciones de orden general y reglamentario”2.

1 Charles Debbasch y Frédéric Colin. Droit Administratif. 7a. Edición. Ed. Económica. 2004. 2 André de Laubadère. Traité Elementaire de Droit Administratif. 4ta. ed. L.G.D.J. 1967. No. 333 y ss. y 347 y ss. Arrêt...