Constitucionalismo Fiscal


1) Ley de Coparticipacion Federal. Obstaculos que se han interpuesto.

A pesar que la Constitución nacional de 1994 obligó a lograr la aprobación del Congreso nacional y de las provincias de un nuevo régimen antes del fines de 1996, aún no tenemos una nueva ley de coparticipación federal de impuestos.
Para ayudar a diseñar el proceso que debería seguirse para concretar la reforma esinteresante repasar lo ocurrido en los últimos 40 años.
En 1973 se sancionó la ley 20.221 que tenía una distribución secundaria en función de sencillos indicadores basados en criterios redistributivos (población y brecha de desarrollo) y en la densidad poblacional. Fue diseñada y aprobada durante un régimen militar, y convalidada con la democracia reiniciada en 1973. Funcionó 10 años y a partir de 1984se comenzaron a utilizar criterios discrecionales para el reparto.
En 1988 se logra sancionar una nueva ley, la 23.548. Se alcanza el acuerdo gracias a que, como la mayoría de las provincias estaban en manos del justicialismo y Antonio Cafiero era un fuerte precandidato presidencial (el radicalismo estaba debilitado y había perdido las elecciones de 1987), se buscó descomprimir futurosconflictos. Se acordó que las provincias recibirían el 57% de los recursos coparticipables y se devolvió a la provincia de Buenos Aires 2,2 puntos de coparticipación, una pequeña parte de lo perdido durante los años precedentes, que de una participación del 28,5% que establecía la ley 20.221 bajó al 19.5%. En todo ello hubo un claro objetivo político.
Durante los ’90 se modificó en varias oportunidades ladistribución en acuerdo con las provincias, a la vez que se les transfirió los servicios de educación y salud y debieron reducir la presión tributaria de sus recursos propios (Ingresos Brutos y Sellos, principalmente). En la mayoría de los casos, el objetivo fue económico.
En 1994, por acuerdo entre el gobierno nacional, el justicialismo y el radicalismo, se reforma la Constitución, donde seestablece que en 1996 se debía tener promulgada una nueva ley de coparticipación. Pero el presidente Carlos Menem termina su mandato en 1999 sin avanzar en el tema.
El gobierno de Fernando de la Rúa optó por el camino inverso: en vez de presentar un proyecto integral, propuso el inicio de tratativas a partir de una agenda abierta para alcanzar consensos sucesivos en temas tales como la conformaciónde la masa tributaria coparticipable, la distribución primaria de los recursos y la distribución secundaria. Pero su debilidad y su desgaste por sostener la convertibilidad impidieron tener fuerzas para avanzar.
Durante la presidencia provisional de Eduardo Duhalde, en el Ministerio de Economía se confeccionó un documento que establecía los principios generales que deberían contemplarse en ladiscusión de la nueva ley de coparticipación. Pero no había condiciones objetivas para promover cambios estructurales porque la prioridad era la reconstrucción de la economía después de su implosión en 2001.




Posteriormente, durante la presidencia de Néstor Kirchner, en 2004 se preparó un proyecto que se circuló informalmente entre las provincias. Pero como en términos generales mantenía laactual distribución y además generaba un fondo afectado para la inversión pública que en la práctica sería manejado por Nación, no pudo avanzar. Finalmente, durante la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner y a pesar del mejoramiento económico y social, nunca se planteó el tema.
Esto muestra que siempre que se modificó el relacionamiento entre la Nación y las provincias se lo hizo a partirde la voluntad reformista del gobierno nacional y de su necesario liderazgo.
Hay razones de carácter estructural que pueden explicar las demoras, aunque según los momentos también se han argumentado razones coyunturales. Entre las primeras hay que señalar:
a) El enfrentamiento, a la hora de definir la distribución primaria, del conjunto de las provincias que reclaman más fondos por las demandas...