Deficit Fiscal

LAS REFORMAS PENSIONALES DE 1993 Y 2002 EN COLOMBIA: Aspectos Fiscales y Laborales

(Resumen)

Este ensayo analiza algunos aspectos fiscales y laborales de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2002, enfatizando su impacto a nivel de gravámenes cuasi-fiscales, ‘perdida de bienestar’ (debido a la estructura de financiamiento pensional) y problemas de sostenibilidad de la deuda pensional. Argumentamosque las mayores cargas parafiscales han tenido efectos negativos en materia de empleo. Adicionalmente, observamos que los beneficios macroeconómicos en materia de mayor ahorroinversión no se han podido concretar debido a que el 50% del portafolio de las AFPs continua destinándose al financiamiento del déficit público. En consecuencia, la agenda pensional amerita ser reexaminada tanto a nivelmacroeconómico (sostenibilidad pensional) como a nivel microeconómico (su impacto laboral).

Por: Sergio Clavijo ∗/

Octubre 2003

Clasificación JEL: Fondos Pensionales (G23), Seguridad Social (H55), América Latina (O54).

Miembro de la Junta Directiva del Banco de la República. Estas opiniones son estrictamente personales y pueden no ser compartidas por la Junta Directiva. El autor agradecela invitación de FASECOLDA a escribir estas reflexiones con ocasión de los primeros 10 años de la Reforma Pensional. También agradece la colaboración de Juan Pablo Zárate y Santiago Muñoz, funcionarios del Banco de la República, por su asistencia en temas financieros y actuariales. E-Mail: sclavive@banrep.gov.co

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2 I. Introducción

Se cumplen los primeros 10 años de la reforma pensional(Ley 100 de 1993) a través de la cual se instituyó un sistema dual público-privado en Colombia. Coincide dicho aniversario con la

aprobación de una serie de reformas de segunda generación, tanto en el plano pensional (Ley 797 de 2002) como en el laboral (Ley 789 de 2002). Es sin lugar a dudas un momento ideal para intentar evaluar los progresos que se han alcanzado en estos frentes y losdesafíos que aun se tienen por delante.

No pretendo adelantar aquí una evaluación detallada de los múltiples temas que encierran tales reformas. Me concentraré en algunos aspectos fiscales y laborales. Intentaré responder tres preguntas:

1.

¿Se ha alcanzado un buen balance entre los correctivos por el lado de los ingresos

pensionales (incremento de las contribuciones) y la reducción de losgastos pensionales (menores beneficios), sin afectar la generación de empleo formal? Argumentaré que este no ha sido el caso, ya que los excesivos incrementos en las contribuciones sobre la nómina han terminado por agravar el problema de desempleo estructural, generándose adicionalmente un creciente sub-empleo. Al mismo tiempo, las reducciones en los beneficios, aunque importantes, han resultadoinsuficientes al mantener largos periodos de transición, regimenes exceptuados y convenciones colectivas que terminan haciéndole trampa a dichas reformas. La prueba ácida de que los resultados esperados de estas reformas están lejos de concretarse es que se había proyectado que, tras una década de operación, la cobertura pensional efectiva (cotizantes activos) sería cercana al 45% de la PoblaciónEconómicamente Activa y hoy continua estancada en el rango 20-25%.

2. ¿La disponibilidad del “nuevo” ahorro pensional en las AFPs ha redundado en un proceso de retro-alimentación que haya impulsado la inversión privada y el crecimiento de largo plazo de la economía colombiana? Dado que cerca del 50% del portafolio de las AFPs continua

3 dedicado a fondear peligrosos déficits fiscales, creemosque dicho potencial aun no se ha manifestado en mayores tasas de inversión, mayor productividad o mayor crecimiento de largo plazo. No obstante, en la medida en que las reformas estructurales permitan reducir el tamaño de dicho déficit fiscal a niveles inferiores al 1%, al menos se contará con un mecanismo financiero de largo plazo que debería servir para aprovechar a nivel macroeconómico esta...