Derecho administrativo i

BLOQUE I. FUNDAMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO


TEMA 1


1. La Administración Pública: fundamento y fines


1. 1 Consideraciones introductorias

El estudio de una categoría relativamente nueva como es la de Administración Pública, requiere abordar con antelación una serie de precisiones terminológicas y conceptuales que, en nuestro caso, se justifican, nosólo por el desconocimiento que el estudiante tiene de un concepto prácticamente inédito en su vocabulario jurídico, sino también por la polisemia que este concepto presenta en las modernas sociedades, así como por las distintas concepciones que, sobre la Administración Pública, se han elaborado por los tratadistas del Derecho Administrativo.


El término «Administración», en sus diferentesacepciones, no se emplea de manera exclusiva en el Derecho Público sino que se utiliza también en la esfera privada. Este término, en efecto, se encuentra vigente en el seno de cualquier comunidad organizada, ya sea de naturaleza pública o privada, ya persiga aquella un interés privado o público. Pues bien, el criterio discriminador es precisamente el del interés: “la Administración Pública sirvecon objetividad los intereses generales” (art. 103.1 CE). Lo característico de la Administración Pública es su teleología servicial, es decir, que gestiona intereses ajenos, precisamente, los de la sociedad a la que sirve.


El análisis del concepto requiere de la clarificación de determinados aspectos:


a) Clarificación terminológica: desde el propio Derecho Público es corrienteadvertir la anfibología e incluso equivocidad con que se alude al término “Administración Pública”.
Así, en función del modelo de Estado al que nos refiramos, se empleará en singular o plural para aludir al complejo administrativo estatal. En un Estado unitario centralizado —como lo fueron el español o el francés durante mucho tiempo— se hablará de “Administración Pública” en singular,pues el aparato servicial del Estado se presenta como una realidad homogénea e inescindible. En efecto, en estos Estados toda Administración Pública es Administración estatal. La Administración local se verá como un mero sistema más o menos democrático de gestión de servicios públicos pero que al que no se otorga un poder público territorial dotado de autonomía respecto del Estado. Entre éste y laAdministración local no existen otros poderes públicos territoriales, otros ordenamientos. El ciudadano de un Estado federal, por el contrario, hablará de “Administraciones Públicas” o, en función del nivel territorial al que aluda, de “Administración federal”, “Administración estatal” o “Administración local”.
También en función del contexto en que se haga referencia a la AdministraciónPública, en textos legales o doctrinales, se deberá entender por aquella una u otra cosa. Por lo que hace a nuestro propio Derecho, y en el plano constitucional, el art. 103.1 CE emplea el singular y habla de la Administración Pública, pero otros como el art. 137 y, mucho más claramente, el art. 149.1.18ª, hablan de Administraciones Públicas. De nuevo debe atenderse al contexto para comprender a quérealidad o realidades se está aludiendo en cada caso en Estados en que existe una pluralidad de Administraciones públicas, como es el nuestro. De este modo, el empleo del singular —como ocurre con la norma del art. 103.1 CE— no significa que se aplique a una sola Administración pública, sino a todas ellas.


En efecto, como se sabe, nuestra Constitución ha consagrado un Estado policéntrico.Ello significa que, junto al poder público estatal y su Administración Pública, han nacido al amparo de la CE otros poderes públicos y otras Administraciones Públicas dotadas de personalidad jurídica propia. No existe, por tanto, una sola AP, sino varias. En un primer escalón, el art. 2 CE establece una diversificación territorial del poder y reconoce el derecho a la autonomía de las...