Desconcentracion

DESconcentración, descentralización y autonomía

Efraín Pérez

1. Antecedentes

La figura de la personalidad jurídica de derecho público, con su relativa autonomía administrativa y financiera, es el instrumento básico de la descentralización administrativa y también para la política. En cambio, la desconcentración administrativa se produce al interior de la misma persona jurídica dederecho público, sea esta el Gobierno central del Estado o una entidad de derecho público.
La administración del Estado moderno se facilita a través de estas figuras de la "descentralización" y de la "desconcentración". La desconcentración consiste en la delegación de importantes poderes decisorios que se hace a determinados agentes del poder central (gobernadores, por ejemplo) con los cuales mantieneel Ejecutivo una relación jerárquica. La descentralización, en cambio, transfiere poderes a órganos con personalidad jurídica de derecho público —distintos de los simples agentes del poder central y, por lo tanto, sin relación de jerarquía con el Presidente de la República.
Cuando se utiliza el término descentralización en este apartado, así como en el resto de la presente obra, se debe entenderque se alude a la llamada "descentralización administrativa" por la doctrina. El Derecho Público ecuatoriano, incluyendo la Ley Fundamental, entiende la "descentralización" en tal sentido. La "descentralización política", por otra parte, conlleva el traspaso de potestades públicas de legislación e incluso de jurisdicción a personas jurídicas de derecho público de índole territorial, como regioneso provincias. Tal es la descentralización que se produce en el procedimiento autonómico español y la descentralización regional italiana, Estados que, no obstante, se continúan considerando Estados unitarios. En el caso del Estado federal, se entiende que los estados miembros ostentan originalmente tales potestades de legislación y de jurisdicción. Por supuesto, que la descentralización políticanecesariamente supone también una descentralización administrativa.
En la discusión vigente en el Ecuador sobre la descentralización y la desconcentración se ha debatido abundantemente sobre los aspectos macro-políticos de este esquema político y administrativo. Pero tal vez, antes que escoger entre “autonomías”, “federalismo”, “regiones” o cualquier otra denominación, el tema de fondo es: En elámbito de descentralización política, la división de las materias legislativas entre el Congreso Nacional y las legislaciones provinciales o regionales, lo que debe incluir las materias sujetas a "leyes-marco" y "leyes de bases"; y en el ámbito de la descentralización administrativa cabe preguntarse ¿Cuáles son las operaciones específicas que se van a manejar localmente? ¿Cuáles de estasoperaciones se pueden manejar más adecuadamente a través de la descentralización y cuáles a través de la desconcentración? Además, en el debate se descuida un aspecto fundamental que es de la formulación de políticas, planificación y financiamiento. De otra manera, si las políticas son formuladas centralizadamente, se van a manifestar a través de proyectos y programas con los consecuentes financiamientosespecíficos, que pueden o no operarse en forma descentralizada o desconcentrada. El porcentaje más alto de los ingresos del Estado, incluyendo de los préstamos internacionales se pre-asignan en forma centralizada.
En este apartado no se entrará en la interesante discusión macro-política de análisis de figuras como la “autonomía", el “federalismo”, etc., que relevan más bien del derecho político yconstitucional. Por otra parte, en el apartado sobre "autonomía" también se establece la distinción entre la "autonomía administrativa", llamada sencillamente "autonomía" en el Derecho Público ecuatoriano y también conocido como "autarquía" en la doctrina administrativa. Asimismo, se analiza el aspecto operativo de cómo funcionan las asignaciones en la distribución de los fondos del Estado,...