EL ACTO ADMINISTRATIVO

Capítulo II

EL ACTO ADMINISTRATIVO
COMO PRODUCTOR DE EFECTOS JURÍDICOS
I. Introducción
1. La actividad administrativa apta o no
para producir efectos jurídicos directos
Una de las primeras clasificaciones que casi todos los autores están dispuestos a
efectuar dentro del total de la actividad administrativa, es la que distingue según
que esa actividad produzca o no efectos jurídicos;tomando en cuenta a su vez el
pensamiento de M airal, cabe precisar si es o no apta para producir efectos jurídicos directos, pues como este autor bien lo señala, hay meros pronunciamientos
administrativos inaptos para producir efecto jurídico, como por ejemplo la negativa
de la administración a reconocer una deuda: eso no es un acto administrativo
que ponga en marcha todo el aparataje delderecho administrativo en cuanto a
presunción de legitimidad, plazos de impugnación, etc. Sin embargo, no todos
obtienen de esta premisa iguales conclusiones para la sistematización de la función administrativa, ya que frecuentemente hacen la aclaración en el sentido de
excluir de su análisis a la actividad no jurídica,1 en lugar de incorporarla también
dentro de la clasificación, a los efectos dela sistematización total. En otros casos
no se hace formalmente la distinción y se busca sustituirla afirmando que la
actividad y los actos a estudiarse provienen de la administración activa. Ello no
1
Así Sayagués L aso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Montevideo, 1953; puesta
al día por Daniel H. M artins, Montevideo, 1974, 4ª ed., p. 381. Utilizamos la frase “no jurídica”como apócope de “no apta para ser productora de efectos jurídicos directos.” Mairal , “Los meros
pronunciamientos administrativos,” en AA.VV., Derecho Administrativo, op. cit., p. 651 y ss., lo
enuncia para solucionar el disvalor de los caracteres que se asignan al acto administrativo, siguiendo
la jurisprudencia que indica que en el caso “Aquella resolución administrativa carece devirtualidad para modificar, por sí misma, la situación jurídica de las partes y, por ende, para dilucidar
los conflictos que pudieran suscitarse entre ellas.” Recuerda en la p. 660 a la CNFed. CA, Sala I,
Polledo, ED, 115: 534; CSJN, Serra, LL, 1995-A, 401, con nota de Bianchi, “¿Tiene fundamentos
constitucionales el agotamiento de la instancia administrativa?,” LL, 1995-A, 397).

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el actoadministrativo

resulta suficiente, pues dicha formulación, si bien excluiría como corresponde los
actos de la administración consultiva (dictámenes, pareceres, pericias, etc. que no
producen efectos jurídicos inmediatos y no tienen por ende el régimen jurídico de
los actos administrativos en sentido estricto),2 no excluye en cambio a otros actos
que emanan de la administración activa, sinrecibir por ello, desde el punto de
vista de su régimen jurídico, el tratamiento propio de los demás actos llamados
actos administrativos;3 felicitaciones, invitaciones a concurrir a actos públicos,
prevenciones sin amenaza concreta de sanciones, etc.; o como dice M airal con
acierto, meros pronunciamientos administrativos.4
En conclusión, es fundamental la clasificación de la actividadadministrativa
según que ella sea o no apta para producir efectos jurídicos, si bien presenta
algunas dificultades de concretar el alcance de esta delimitación; a ello nos
referiremos en lo que sigue.
2. Debe tratarse de efectos jurídicos directos,
no de cualquier efecto jurídico
2.1. Efectos jurídicos inmediatos
A veces la doctrina efectúa la clasificación de que hablamos, refiriéndose simplemente aque la actividad o el acto administrativo sean productores de efectos
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jurídicos. Pero, como ya lo demostró ampliamente la doctrina alemana6 y lo
dijimos anteriormente,7 ello es insuficiente como criterio de sistematización, pues
no toma en cuenta la diferencia básica entre los actos que tienen sin duda efectos
jurídicos, pero no directos; estos últimos no son jurídicamente irrelevantes,...