El Dibujo En La Historia

Análisis de la descentralización fiscal en Colombia*

Ana María Iregui
Jorge Ramos
Luz Amparo Saavedra

Marzo de 2001
(Versión preliminar para comentarios).

*Las opiniones de este trabajo son nuestra responsabilidad y no comprometen al Banco de la República ni a
su Junta Directiva. Agradecemos la colaboración de Oswaldo Bonilla y Héctor Ruiz de la Dirección General
de Presupuesto delMinisterio de Hacienda; Claudia Silva y Norman Julio Muñoz del Departamento Nacional
de Planeación; Jorge Humberto Calderón del Banco de la República, y Hernando Barreto de la Contraloría
General de la República, quienes nos suministraron la información necesaria para el desarrollo de este trabajo.
También agradecemos a Julio Solorzano y Camila Pardo por la ayuda que nos prestaron con elprocesamiento
de la información.

1. Introducción
A principios de la década del noventa Colombia introdujo una serie de reformas fiscales que al
parecer estuvieron dirigidas a desconcentrar el gasto nacional y a mejorar la cobertura y eficiencia
en la provisión de bienes públicos.1 En esencia, las reformas redefinieron las responsabilidades de
gasto en todos los niveles de gobierno y modificaronel sistema de transferencias del nivel central
hacia los gobiernos municipales y departamentales.
Bajo el nuevo esquema, y especialmente a partir de 1995, se empieza a evidenciar un
deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los gobiernos territoriales: mientras el déficit de
los gobiernos territoriales pasó del 0.3% del PIB en 1990 al 0.6% del PIB en 1999, el del gobierno
centralpasó del 1.0% de PIB al 6.8% del PIB en el mismo período (ver Cuadro 1). Uno de los
interrogantes que surge de este hecho es si el nuevo esquema institucional genera incentivos
perversos que expliquen la situación fiscal del sector público.
Diversos analistas han evaluado el deterioro reciente de las finanzas públicas al igual que
las limitaciones y alcances del proceso de “descentralización”(Bird y Fiszbein, 1999; Dillinger y
Webb, 1999; Fedesarrollo, 1999; Comisión de racionalización del gasto y de las finanzas públicas,
1997; Sánchez et al, 1997; Vargas y Sarmiento, 1997; Correa y Steiner, 1994). Sin embargo, la
literatura se ha quedado corta en el análisis sobre los efectos e incentivos que el proceso de
desconcentración del gasto y el nuevo sistema de transferencias hanpodido generar en la gestión
fiscal de los diferentes niveles de gobierno.
Este trabajo analiza el actual marco institucional y normativo, los incentivos fiscales que
este genera, las interrelaciones fiscales que existen entre el gobierno central y los gobiernos
territoriales y las consecuencias que éstas tienen sobre el balance fiscal de cada uno de ellos. En
particular, se hace énfasis en laslimitaciones que el esquema actual impone sobre el manejo
presupuestal a nivel nacional y territorial. Es importante anotar que este trabajo no pretende
defender un sistema en particular, sino caracterizar el esquema fiscal vigente.
El trabajo está dividido en cinco secciones adicionales a la introducción. La segunda
sección contiene un breve resumen sobre la teoría del federalismo y ladescentralización fiscal. La
tercera sección describe las reformas introducidas en Colombia en materia de “descentralización”
fiscal en los últimos cuarenta años. La cuarta sección identifica los incentivos y presenta los
resultados que el actual esquema fiscal genera en las finanzas del sector público. En la quinta
sección se dan algunas pautas para reformar las normas sobre descentralización fiscal;y en la sexta
sección se presentan algunos comentarios finales.

1

Estas reformas quedaron consignadas en la Constitución política de 1991 y en la Ley 60 de 1993.

1

2. Aspectos teóricos sobre el federalismo y la descentralización fiscal.

Teóricamente se habla de descentralización fiscal en toda sociedad donde el sector público está
compuesto por varios niveles de gobierno. En...