EL IMPACTO DEL PROGRAMA “A TRABAJAR URBANO”

EL IMPACTO DEL PROGRAMA “A TRABAJAR URBANO”:
Ganancias de ingreso y utilidad de las obras

Documento de Trabajo

Juan Chacaltana J.
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación

Lima, Julio del 2003

Esta investigación ha sido auspiciada por el Consorcio de Investigaciones Económicas y Sociales
(CIES) y la Oficina de Coordinación Técnica del Préstamo Programático de ReformaSocial III del
Ministerio de Economía y Finanzas del Perú. El autor desea agradecer la valiosa colaboración de
Henry Espinoza y el apoyo de la Oficina de Evaluación y Monitoreo del Programa A Trabajar
Urbano.

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I.

INTRODUCCIÓN

En un contexto de volatilidad económica y en medio de un proceso recesivo de más de
cuatro años de duración, a fines del año 2001 el actual Gobierno, querecién había sido
elegido, lanzó el denominado Programa de Emergencia Social Productivo “A TrabajarUrbano”. Este programa tiene como propósito “proporcionar empleo temporal a personas
de bajos recursos afectados por la recesión económica, mediante la realización de obras
públicas sencillas, altamente intensivas en mano de obra”1.
El programa A Trabajar Urbano (ATU) es básicamente un fondo quefinancia proyectos
intensivos en mano de obra en zonas urbanas pobres. Sus particularidades más visibles
consisten en que la elección de las obras a ser financiadas se realiza a través de un concurso
de proyectos, que la decisión de cuál proyecto elegir se delega a instancias locales y que la
intensidad de uso de mano de obra es bastante elevada: al menos 75% del costo directo del
proyecto.El programa inició sus operaciones en Enero del 2002. Luego de más de un año de
operación, es conveniente preguntarse si ha funcionado o no, es decir, si ha logrado
cumplir con los objetivos que se trazó. Una forma de responder a esta pregunta es
realizando una evaluación de impacto para medir si los cambios que el programa se
propuso lograr se pueden verificar en la realidad.
Cabe indicaren este sentido que aunque existe bastante discusión en la literatura
internacional sobre los objetivos de los programas de empleo, en el caso del A Trabajar
Urbano, se pueden identificar dos dimensiones claramente buscadas: transferir ingresos a
jefes de familia afectados por la recesión económica (es decir, desempleados) y
proporcionar a las localidades activos u obras socialmente útiles2.El Programa A trabajar Urbano, junto con el A Trabajar Rural (PESP Rural) forman el denominado
Programa de Emergencia Social Productivo del Gobierno Peruano. El primero es ejecutado por el Ministerio
de Trabajo en 206 distritos urbanos del pais, mientras que el segundo es ejecutado por Foncodes en alrededor
de 1300 distritos rurales. Los más de 300 distritos faltantes se ubicaron dentro delámbito de acción del
programa de reconstrucción del Sur.
2 En el caso de los programas de empleo temporal, a veces estos suelen tener objetivos variados y hasta
contradictorios. Algunos de ellos han sido pensados exclusivamente como mecanismos de intervención
contra cíclico durante recesiones para proporcionar empleo a los desempleados e incentivar la demanda
agregada. Otros – menos conocidos –tienen otros objetivos que van desde una motivación moral de que los
individuos deben trabajar para obtener ingresos, pasando por la modificación del mercado laboral de baja
calificación, hasta algunos que ven en estos programas, una oportunidad formativa (entrenamiento) para
gente que de otra manera no tendría esta oportunidad. Para una mayor discusión, véase Bartik (2000)
1

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¿Cómoverificar el logro de este tipo de objetivos de manera empírica? Debido a la
existencia de numerosos programas de empleo a nivel mundial, diversas metodologías han
sido ensayadas para verificar este tipo de objetivos. Algunas de estas metodologías son
bastante sencillas y se basan, por ejemplo, en la opinión de expertos o de los propios
beneficiarios3. Afortunadamente, en tiempos recientes se...