ENSAYO TEORIA DEL DERECHO DE ADMINISTRACION

ENSAYO DE UNA TEORÍA DEL FOMENTO
EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
1. La acción administrativa tiene como finalidad
general la de satisfacer las necesidades públicas. Por necesidad
entiendo todo deseo o utilidad que, de no ser
satisfecho, produce graves males.
Las necesidades varían muchísimo en su número y
en su clase. Un reducido número son universales y constantes.
Las demás aumentan, porlo común, con la cultura.
En un Estado absolutamente colectivista y totalitario
todas las necesidades comunes a un grupo o de carácter
general serían públicas. Por el contrario, en los
Estados que aceptan el orden individualista solamente
se estiman públicas aquellas necesidaies que las personas
no pueden satisfacer libremente por sí solas.
El límite que separa el campo de las necesidadesparticulares
o privadas y de las necesidades públicas varía
constantemente. Una de las funciones políticas más importantes
es la de discernir cuanto antes qué necesidades
se han convertido en públicas y cuáles han perdido
este carácter.
2. El mismo concepto de la persona, base del orden
individualista, supone la existencia de una esfera de
libertad, dentro de la cual la persona actúa segúnsu
propia voluntad, y que debe ser tan amplia como lo
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LUIS JORDANA DE POZAS .
permita el bien común. Toda disminución de esa esfera
y toda intervención (aun cuando sea circunstancial) de
la autoridad dentro de ella requiere una justificación basada
en la voluntad de la propia persona o en el bien
común.
Más aún: La intervención ha de ser proporcionada
o ajuitada al motivo que lajustifica, lo que determina
una suave gradación de los medios empleados, que deben
ser en buena doctrina aquellos que consigan el fin
perseguido en eí momento adecuado, pero con el grado
mínimo de coacción.
3. Para lograr la satisfacción de las necesidades generales
(frase equivalente a la del buen orden de la cosa
pública) se utilizan una gran variedad de medios, que
pueden agruparse en cuatrogrupos o modos: legislación,
policía, fomento y servicio público.
Al emplear la palabra «legislación'» a uno de los
modos de satisfacer las necesidades generales, es preciso
darle un sentido muy estricto: el de emanación de normas
obligatorias, la ejecución de las cuales corre normalmente
a cargo de los particulares y excepcionalmente
compete a los jueces y tribunales. Si el cumplimientode las normas requiere una acción pública distinta
de la judicial, se trata, realmente, de alguno de los otros
modos antes enumerados.
Así entendida, la legislación puede o no ser administrativa.
En cambio, los otros tres modos de satisfacer
las necesidades públicas son siempre de carácter administrativo.
De ellos, la policía y el servicio público
han sido objeto de múltiples y profundosestudios. Por
el contrario, la acción administrativa de fomento suele
examinarse de pasada, sin reparar en su singularidad
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TEORÍA DEL FOMENTO EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
ni detenerse en la caracterización y estudio de los actos
en que se concreta.
La finalidad de este ensayo es distinguirla de la policía
y del servicio público, y —en los reducidos límite¿
de que disponemos— clasificar ycaracterizar sus principales
manifestaciones.
4. Sabido es que el concepto de policía ha sufrido
una evolución bimilenaria. En la antigua Grecia equivale
a constitución política. La literatura del Renacimiento
le da el significado de «buen estado de la cosa
pública». En el siglo xv, entre las prerrogativas de los
príncipes, incluyen los autores alemanes, con el nombre
de «ius politiae», lafacultad de proveer al bien común,
incluso por la fuerza.
En los siglos xvi y xvn los juristas fundan en este
ius la ampliación de los fines del Estado en el orden
temporal. En contraste con el Estado medieval, que
se limitó al mantenimiento de la paz jurídica, los reyes
de los siglos xvi al xvm —dice Meyer— aspiran
a proporcionar a los subditos, incluso por la fuerza, la
felicidad en...