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Debajo del laberinto: Los sistemas de
coparticipación de provincias a
municipios
Autora: Luciana Díaz Frers – Directora de Política Fiscal de CIPPEC
Enero 2013
Documento de trabajo

Versión preliminar, NO CIRCULAR

Agradecimientos
Este trabajo contó con la valiosa contribución de Ana Bovino.

Introducción
Mucho se ha dicho sobre el sistema federal de coparticipación de impuestos del
gobiernonacional a las provincias. Son conocidas las críticas respecto de la evolución de la
distribución primaria, que ha propiciado una relativa concentración de recursos a nivel
nacional mientras se descentralizaban funciones a las provincias, lo que dio como
resultado un creciente desequilibrio fiscal vertical que las provincias cubrieron con deuda
con el gobierno nacional. Son aún más usuales lascríticas a la distribución secundaria, es
decir, los coeficientes que se utilizan para distribuir los recursos entre las provincias, que
quedaron encorsetados por un régimen que intentaba ser una solución transitoria a la
incertidumbre de la hiperinflación de los últimos años de la década de los ochenta. Así, en
lugar de seguir el mandato constitucional de promover la equidad y la igualdad deoportunidades en el territorio argentino, estos coeficientes reflejaron más la capacidad de
negociación de los líderes provinciales y su grado de representación en el Congreso
Nacional en el período 1985-1988 que cualquier otra característica de la provincia. Estos
coeficientes nunca se pudieron revisar. El requerimiento constitucional para la reforma del
sistema de coparticipación implica una ley convenio,lo que significa que se requiere una
mayoría especial en el Congreso Nacional y la aprobación por parte de las 24 legislaturas
provinciales. Este conjunto tan amplio de actores hace que un consenso sea impracticable,
lo que impide la reforma de este sistema tan controvertido.
Así como abunda la literatura sobre el sistema de coparticipación federal, es notable
la ausencia de literatura sobre lossistemas de coparticipación de recursos de provincias a
municipios. Esta veta de investigación ha sido totalmente relegada, a pesar de la
descentralización que también se ha producido en la provisión de servicios de provincias a
municipios. Y de la relevancia que cobra también la desigualdad al interior de cada
provincia, en particular entre sus polos de desarrollo, sus cinturones suburbanos y susregiones más alejadas. Este documento busca justamente cubrir ese vacío en la literatura.
Con ese objetivo, primero se expone lo que las teorías sobre federalismo
recomiendan respecto de la definición de coparticipación primaria, los criterios de
distribución secundaria, los procesos de actualización y los actores que deberían
participar de esos procesos de revisión. Contra esas recomendaciones dela teoría luego se
contrastan las prácticas llevadas a cabo en las 23 provincias argentinas.1 En tanto primer
abordaje a la temática, este documento apunta a ser un análisis positivo y no normativo.
Para poder elaborar recomendaciones concretas, habría que evaluar qué sistemas han
producido los mejores resultados, tema que excede los objetivos de este documento.

La Ciudad Autónoma de BuenosAires ha constituido recientemente las Comunas, incluso llevado a
cabo sus primeras elecciones. No obstante, aún tiene pendiente la definición de una matriz de distribución de
recursos desde el gobierno de la Ciudad a las Comunas, por lo cual no se la incluye en este análisis.
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1. Las viejas y nuevas teorías de la descentralización
“Sin rentas, no hay gobierno.” (Juan Bautista Alberdi)

Para que unEstado diseñe e implemente políticas públicas, necesita, entre otras
cosas, recursos. Así, las teorías sobre federalismo fiscal tratan sobre la división de los
poderes de recaudación y gasto entre el nivel central de gobierno y los niveles de gobierno
inferiores, así como del diseño del sistema de transferencias intergubernamentales.

Principios para justificar la descentralización en la...