Implementación De Políticas

Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 35. (Jun. 2006). Caracas.

Del dicho al hecho: ¿cómo implementar las políticas? * Eugenio Lahera P. 1. El problema: debilidad en la implementación de las políticas El peor déficit en América Latina no es el de políticas públicas “correctas”, sino de la capacidad de implementar políticas en general. La implementación es el conjuntodeliberado y secuencial de actividades del gobierno orientadas al logro de los propósitos y objetivos de la política, articulados en declaraciones oficiales de política. Más breve; la implementación es el proceso de transformar en resultados los objetivos asociados con una política pública. Se trata de un proceso continuo y no lineal, el que debe ser administrado (Basu, 1997). Un déficit deimplementación corresponde a la diferencia entre lo propuesto y lo logrado, más allá de factores sobrevinientes o inesperados. Existe consenso en los gobiernos de la región en cuanto a que la excesiva confianza en la efectividad “automática” de las señales macroeconómicas ha contribuido a que se subestime la debilidad de las instituciones, las fallas de los mercados (que pueden ser imperfectos, segmentados oincompletos) y la importancia de las externalidades. Ello ha llevado a depender en exceso de la capacidad de la política macroeconómica para desencadenar por sí sola la dinámica del crecimiento, a veces bajo el supuesto que la equidad le seguiría. Esta situación se proyecta a la capacidad de implementación de las políticas públicas, respecto a las cuales no es claro cómo transitar del qué haceral cómo hacerlo. La selección de una política no garantiza su implementación. Para explicar el déficit conviene analizar los contenidos, componentes y relaciones entre el programa y la política tal como es aplicada. 2. La capacidad de implementación puede ser mejorada Así como es cierto que la capacidad de implementación no puede superarse de una vez, es falso que la implementación esté determinadasólo por la capacidad preexistente. Si bien los países más pobres y con menor capacidad fiscal y administrativa tienen menos opciones que los países ricos con un medio más favorable, la relación entre ambos factores no es lineal. Comprobadamente, existe un delta potencial de mejoramiento en la capacidad de implementación. Conviene enfrentar derechamente el tema de la capacidad del gobierno comoproblema y la técnica de gobernar como respuesta (Machinea, 2004). Para estudiar cómo aumentar la capacidad de implementación de las políticas públicas es previo y fundamental reconocer que el sector público es endógeno en la implementación de las políticas, no es un tercero ajeno a cómo ellas se deciden e implementan. Pero la endogeneización del gobierno en el análisis de las políticas públicas,esto es, la consideración del gobierno al interior de las políticas públicas, es una agenda de investigación todavía. El aumento de la capacidad de implementación es seguramente un proceso y no un cambio abrupto. Las opciones de reforma están restringidas por el sistema actual, las necesidades específicas de las políticas o de sus reformas y las variables de contexto. Múltiples variables determinanel éxito del proceso de implementación: contexto de las políticas, características de las políticas, agentes y agencias a cargo de la implementación, y estrategias de implementación (Grindle y Thomas, 1991; Freeman, 2000). Es preciso reconocer cada una de estas condiciones y plantearse una trayectoria de reforma. Sin embargo, es imposible predeterminar la importancia de cada variable “engeneral”, ya que ella es específica de cada situación y de cada política; además, las variables interactúan entre sí (Fitousi y Passet, 2000).
(*) Versión revisada del documento presentado en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Santiago, Chile, del 18 al 21 de octubre de 2005. Título original: “Implementación de las políticas y...