Incentivos a las exportaciones

PAT R I C I A N O D A V I D E A

I N C E N T I V O S A L A S E X P O R TA C I O N E S

Estudio de Caso Nº 5

INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES EN BOLIVIA: UNA CONFRONTACION ENTRE LA TEORIA Y LA PRACTICA
Patricia Noda Videa

Esta es una versión resumida del Estudio de Caso realizado por la autora para obtener el grado de Magíster en Gestión y Políticas Públicas de laUniversidad de Chile. Agradecemos el apoyo proporcionado por la Fundación Andrew W. Mellon de Estados Unidos.

Julio 1996

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RESUMEN EJECUTIVO

2Las políticas públicas pueden ser conceptualizadas simplificadamente como una cadena con diferentes eslabonamientos o etapas: la formulación, la implantación y el impacto o resultados. En cada uno de estos eslabones, se encuentran agentes económicos: los tecnócratas, los burócratas y los empresarios privados. Optar por una política pública en el primer eslabón es parte de un proceso muy complejode toma de decisiones, puesto que se afectan a todos los agentes, a todo un país. En la formulación específica de políticas de promoción a las exportaciones no tradicionales, se observan dos espectros de decisiones. Por un lado, la alternativa de intervenir o no en el comercio exterior. Por otro, las modalidades u opciones. ¿De qué depende que se opte por la «intervención » o por la «nointervención »? ¿ D e qué depende que se adopte un proceso «selectivo» o uno «general » de promoción de exportaciones? Existen muchos factores técnicos, políticos y administrativos que inciden en la elección de las diferentes opciones, pero, en este trabajo, se muestra la evidencia empírica de que uno de los factores determinantes es la «percepción » que tienen los tecnócratas sobre cómo son y actúan losdemás agentes de la cadena de las políticas públicas. Es decir la «percepción » sobre el accionar de los burócratas y los empresarios privados. Esta «percepción » de traduce en última instancia en relaciones de «confianza» o «desconfianza» entre los diferentes actores. Luego de que se toman las decisiones sobre la forma o modalidad de promocionar las exportaciones, los tecnócratas esperan ex-anteobtener determinados resultados e impactos, pero ... ¿Se obtienen estos resultados ex-post?. De la evaluación de tres políticas de incentivos, el Régimen de Incentivos y Fomento a las Exportaciones No Tradicionales (RIFENT), el Certificado de Reintegro Arancelario (CRA) y el Certificado de Devolución de Impuestos (CEDEIM), surgen al menos dos lecciones concretas: la primera, que una misma políticade «texto » aplicada en diferentes contextos produce distinto impacto; la segunda, que a menudo políticas que aparentan bien diseñadas ex-ante dan pésimos resultados ex-post. Existe, entonces, una brecha entre la teoría y la práctica. ¿Qué factores la abren o cierran? La consideración de algunos fenómenos no económicos, como las interrelaciones sociales, permite acotar la predictibilidad de laspolíticas comerciales en particular y de las políticas públicas en general. Nuestra evaluación muestra un resultado común: en los tres casos las exportaciones no tradicionales respondieron positivamente a los incentivos, pero sus efectos fueron diferentes en cuanto a la consolidación del crecimiento en el largo plazo, las características de las exportaciones impulsadas, la eficiencia en el uso derecursos, el grado de corrupción y la eficacia de los procedimientos administrativos. La mayoría de los factores que incidieron en esta diferencia provienen, curiosamente, del ámbito político: la fortaleza o debilidad del Estado, la voluntad política, la incorporación de empresarios privados y agentes operativos estatales en la formulación de la medida, la coherencia estatal y, sobre todo, las...