La administración pública

La administración pública. Concepto. Características.
Muchas son las definiciones que se han dado de administración pública y ello se debe, tal vez, a que pareciera tener un carácter residual respecto de las restantes funciones del Estado. Es decir, daría la impresión que se la puede definir por la negativa, algo así como toda la actividad del Estado que no es función legislativa ni funciónjudicial.
Siguiendo la doctrina de uno de los principales autores de Derecho Administrativo en Argentina, el doctor Miguel S. Marienhoff (1), comenzaremos tomando en cuenta los tres órdenes de de funciones con que se divide la actividad del Estado: la función legislativa, la función judicial y la función ejecutiva. Recordemos que los llamados tres poderes del Estado, el Poder Ejecutivo, el PoderLegislativo y el Poder Judicial no responden, en la práctica, exclusivamente a las funciones que les dan nombre. Poniendo algunos ejemplos, el Presidente participa en la formación de las leyes, y el Senado juzga a algunos funcionarios, según acusación de la Cámara de Diputados.
La primera –función legislativa– consiste en la creación de normas jurídicas, principalmente generales, que estatuyen elfuturo de la actividad estatal y social. Se caracteriza, en principio, por ser una actividad abstracta además de general. Y si bien existen casos de normas individuales dictadas en virtud de la función legislativa –asignación de una pensión graciable o de un subsidio– ésta se concreta siempre en forma mediata. Esto es, la ley es concretada en la práctica por los órganos del Poder Ejecutivo (en elejemplo, el pago se hace por el Poder Ejecutivo), en cuanto encargado de la administración.
La función judicial establece normas individuales que interpretan y aplican a un conflicto concreto las normas generales dictadas por la función legislativa, por funcionarios imparciales y en un contexto que permita la defensa de los intereses de todas las partes en conflicto. Estamos, sí, ante una actividadindividual y concreta para un caso: ese conflicto. Pero se ejecuta en forma indirecta. Mediante la actividad judicial, la justicia ordena una prisión o un desalojo, pero no es actividad judicial apresar o desalojar, aunque en algunos casos la desarrollen funcionarios que pertenecen a los órganos judiciales. El empleado policial que apresa al condenado y el empleado penitenciario que lo mantieneen prisión no pertenecen al Poder Judicial sino al Poder Ejecutivo. El funcionario judicial que hace efectivo un desalojo pertenece a una oficina administrativa dependiente del Poder Judicial, pero en esa actividad, como tampoco en las otras, no está presente el tercero imparcial ni se ejerce el derecho de defensa, sino antes o después.
Podemos ya advertir la existencia de funcionesadministrativas en el Poder Judicial. También la hay en el Poder Legislativo –por ejemplo, transcribir los debates parlamentarios, numerar las leyes, etc.–, sin contar toda la actividad administrativa necesaria para desarrollar sus fines, como la adquisición de bienes y servicios, la disciplina del personal, etc.
La función administrativa posee, a diferencia de las funciones legislativa y judicial, unacaracterística esencial, que es el ser inmediata y concreta. La resolución administrativa dice “hágase” y el empleado administrativo hace.
Tanto la función legislativa como la función judicial poseen como característica estar por sobre las partes concretas, se la ha definido como “supra partes”. El juez es un tercero imparcial que resuelve dar la razón a uno u otro de los litigantes; el parlamentodelibera y dicta las leyes que considera necesarias para la sociedad. La Administración, en cambio, actúa en el mismo terreno que las partes. El Estado contrata con una empresa; va por la calle en sus policías; es la Administración la que trabaja tanto en sus médicos de hospital, como en sus ingenieros u obreros constructores de caminos o en sus recolectores de residuos.
La AP “es parte” y su...