Los entes instrumentales en el derecho uruguayo

Hacia el control de los entes instrumentales en el Derecho Público uruguayo

Voces: DERECHO PUBLICO ~ DERECHO ADMINISTRATIVO ~ ESTADO ~ ENTE AUTONOMO ~ SERVICIO DESCENTRALIZADO ~ ORGANISMO PUBLICO ~ FUNCIONARIO PUBLICO ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ DERECHO PRIVADO ~ SOCIEDAD ANONIMA ~ ENTIDADES INSTRUMENTALES ~ CONTRATACION DOMESTICA
Título: Hacia el control de los entes instrumentales en elDerecho Público uruguayo
Autor: Calabria Barreto, Luis Fernando

I. Presentación
Bajo la consigna de buscar agilidad y eficiencia, distintos organismos públicos han procurado sortear los mecanismos de control —que aletargarían la toma de decisiones— que consagra el derecho público y se han refugiado en el derecho privado.
Así, el profesor español S. Martín Retortillo consignaba que laAdministración se aferra al "mito de la eficacia como pretexto y la exoneración de controles como objetivo". De esta forma, la Administración, actúa en el ordenamiento jurídico privado, o bien, constituye formas organizativas de derecho privado. (1)
Ortiz Mallol define estas entidades como el "conjunto de personas jurídicas que una administración pública como competencias propias crea, para la mejorconsecución de sus fines y sobre la que ejerce una posición superior de dependencia"; (2) siendo justamente la idea de la concesión de personalidad jurídica lo que caracteriza a esta calidad de sujeto de derecho, convirtiéndolos en "centros de imputación de situaciones y relaciones jurídicas, sin que deje de conformar con el Administrador que lo crea un "complejo orgánico unitario". (3)
Estasentidades, instrumentales de las funciones de la Administración, configuran el fenómeno de "huída del derecho administrativo", estudiado y definido ya en 1928 por el suizo germano Fritz Fleiner, quien analizando la estructura jurídica alemana detectaba la actividad empresarial y comercial del Estado. (4)
Este proceso de "huida del derecho administrativo", ha generado un Estado paralelo y técnicamentedes-controlado.
Sucede que los órganos de contralor no acceden a la información pertinente para hacer el seguimiento del gasto y funcionamiento de estas personas jurídicas.
No resulta admisible, que la Administración, como sugiere Delpiazzo Antón, (5) pueda "irresponsabilizarse a sí misma mediante el cómodo arbitrio de acudir a colaboradores o sustitutos. La mera utilización instrumental deformas privadas de personificación no puede justificar la minoración de las garantías del ciudadano".
II. Las entidades instrumentales en Uruguay
En el caso uruguayo, este proceso comenzó con la creación de las personas públicas no estatales, las que luego de un período de letargo, han proliferado desde el año 2005 a la fecha. Tal es así que en ese periodo se crearon más de una decena de PPNE:Instituto Nacional de Calidad, la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, el Fondo de Financiamiento y Desarrollo Sustentable de la Actividad Lechera, el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular, el Fondo de Cesantía y Retiro para los trabajadores de la Construcción, el Instituto Nacional de la Leche, el Parque Científico Y Tecnológico de PANDO, La Corporación para la Protección del AhorroBancario, el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, el Instituto Nacional de Cooperativismo, el Instituto Nacional de Evaluación Educativa, el Instituto Nacional de Logística y se reorganizaron las tres cajas paraestatales: la bancaria, la notarial y la profesional.
Llegamos así a 36 PPNE.
Pero el fenómeno ha adquirido nuevas dimensiones con la llegada de las sociedades anónimaspropiedad de entes autónomos y personas públicas no estatales.
Así, actualmente el país participa en cerca de 100 entidades instrumentales. A modo de ejemplo, señalemos que ANCAP participa en 10 sociedades anónimas. Pero incluso, existen sociedades anónimas, con el cien por ciento del capital accionario propiedad de un Ente Autónomo, que han creado a su vez, otra sociedad anónima, cien por ciento...