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Funcionamiento del Congreso
El Congreso como órgano más representativo en una democracia es el espacio que la Constitución reserva para la creación de leyes. Es el actor constitucional encargado de poner en acto las reglas de cambio del derecho: modificar las leyes vigentes y sancionar otras nuevas1. Lo hace a través de reglas previstas en la Constitución y desarrolladas en los reglamentos decada una de las cámaras que lo integran. Estas reglas se distinguen entre las que organizan el trabajo interno del Congreso, las que se refieren al proceso de sanción de leyes y las vinculadas al ejercicio de facultades institucionales y prerrogativas de las personas que integran el cuerpo2.
Las sesiones
El Congreso argentino, al igual que cuerpos similares en otras partes del mundo, funciona sólouna parte del año. El artículo 63 de la Constitución prevé que nuestro parlamento se reunirá en sesiones ordinarias desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre, es decir, durante nueve de los doce meses del año. Esto es así desde 1994: antes, la Constitución limitaba aún más el trabajo del Congreso al restringir las sesiones ordinarias entre el primero de mayo y el treinta de septiembrede cada año.
La doctrina nacional ha asignado a esta peculiaridad de nuestra Constitución distintos significados. Bidart Campos, por ejemplo, sostiene que la limitación del período ordinario de sesiones y la existencia de un receso por mandato constitucional revela que el poder legislativo "no es el más importante, desde que la dinámica constitucional puede subsistir durante el paréntesis de laactividad congresional, cosa que no ocurre con el poder ejecutivo ni con la administración de justicia"3. En sentido similar, Nino ha señalado que esta limitación de la actividad del parlamento revelaba la clara inclinación presidencialista de nuestra Constitución4, punto que también ha sido subrayado por Gargarella5.
Más allá de las evaluaciones normativas sobre el significado de este datoespecífico en la estructura de la Constitución, también es posible encontrar lecturas historicistas que vinculan a los largos períodos de recesos con las dificultades de traslado que presentaba el país en 1853, cuando esta norma fue creada. Si el Congreso va a ser un órgano nacional de representación federal, dar tiempo a los representantes para regresar a sus lugares de origen y entrar en contacto consus representados parece una decisión razonable y normativamente valiosa.
Desde 1994 no hay dudas que el Congreso puede reunirse en sesiones ordinarias por sí mismo y que no requiere la intervención de otros poderes del Estado. De este modo, se dejó atrás un debate interpretativo de acuerdo el cual la presencia del Presidente para la apertura de sesiones ordinarias del Congreso era un requisitoindispensable para su funcionamiento6.
La práctica constitucional y los avances en materia de comunicación y transporte han permitido que la actividad del Congreso vaya más allá de las sesiones ordinarias previstas en el artículo 63 de la Constitución a través de las llamadas sesiones de prórroga y extraordinarias7. Estas sesiones están expresamente receptadas en el artículo 63 y presentan unadiferencia significativa: mientras las primeras son simplemente enunciadas, respecto de las segundas la Constitución afirma que ellas son "convocadas" por el poder ejecutivo.
Tradicionalmente, la interpretación de este artículo se ha realizado de cara a lo que dispone el actual artículo 99 inciso 9 de la Constitución, según el cual el Presidente "prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o loconvoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera." Según Bidart Campos, esto significa que el poder ejecutivo puede prorrogar las sesiones ordinarias pero que el Congreso también puede hacerlo; por el contrario, la facultad de convocar a sesiones extraordinarios recae exclusivamente en el ejecutivo8.
Existe otra diferencia sustantiva entre las sesiones de...