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El zapatismo ha sido definido como un movimiento esencialmente agrario. Esto no significa que no prestara atención a otros asuntos como ya se ha mencionado más arriba. Sin embargo, es indudable que para este movimiento el problema más importante, el que explicaba el estallido de la Revolución y el que merecía resolución prioritaria era el agrario. Los zapatistas, en su alianza con el villismo,habían reclamado para sí desde el principio y ocupado, por medio de Palafox, la cartera de Agricultura en el gobierno convencionista. Paralelamente, había puesto en marcha una reforma agraria intensa en el estado de Morelos y zonas aledañas restituyendo sus tierras a los pueblos que habían sido despojados, deslindando y repartiendo las expropiadas a los enemigos de su causa. Por la vía de loshechos, el Plan de Ayala, que sólo estipulaba una expropiación de la tercera parte de las tierras de las haciendas, había sido rebasado en la zona zapatista. Sin embargo, el hacer una legislación agraria de dimensión nacional a instancias del gobierno convencionista no había sido posible por el antagonismo entre los puntos de vista al respecto de norteños y surianos y por la inefectividad del gobiernoconvencionista.
Ahora, el Consejo Ejecutivo pudo presentar una Ley Agraria de pretensión nacional elaborada principalmente por Palafox. Ésta era considerada reglamentaria del Plan de Ayala y de aplicación general para "destruir de raíz y para siempre el injusto monopolio de la tierra". Consideraba que todo individuo tenía derecho natural a poseer la tierra que necesitara para su subsistenciapropia y la de su familia; el Estado debía garantizar ese derecho y, por tanto, declaraba una restitución inmediata de tierras, montes y aguas a las comunidades e individuos que hubieran sido despojados de ellas. Establecía la igualdad jurídica para las tierras comunales y particulares (bajo la modalidad ésta de la pequeña propiedad) y el respeto a la libre decisión de las comunidades e individuospara optar por uno u otro régimen de posesión. Para dotar de tierra a los individuos que la necesitaran, se expropiarían los bienes rurales de los enemigos de la Revolución, que explícitamente eran mencionados como todos aquellos sectores e individuos que hubieran participado, sostenido y colaborado con los regímenes de Díaz y Huerta. Fijaba límites a la pequeña propiedad, según una graduación de lastierras por climas, calidad y sistemas de riego (cien hectáreas para las mejores tierras y mil en las menos fértiles).
A los arrendatarios y aparceros se les otorgaría la propiedad de las tierras que trabajaban con absoluta preferencia sobre otros solicitantes. La instancia que centralizaría y coordinaría todo el proceso sería la Secretaría de Agricultura, la cual además confiscaría laspropiedades urbanas de los enemigos de la Revolución cuyos recursos servirían para financiar las expropiaciones por causas de utilidad pública de los grandes latifundios, para crear un Banco Agrícola que fomentara la agricultura y para la creación de escuelas agrícolas regionales y estaciones experimentales. Los municipios serían los brazos ejecutores de tales disposiciones.
Así, pues, en esta ley seplasmaba una reforma agraria nacional que completaba y concretaba el Plan de Ayala y los artículos agrarios del programa convencionista de reformas. Es notable la centralización propuesta: el ministerio de Agricultura era la pieza maestra de la que dependían las tareas de identificación, deslinde, restitución y fomento agrícola; incluso, Zapata, Palafox y otros jefes surianos se opusieronexplícitamente a que fueran los gobiernos estatales los que asumieran estas tareas, prefiriendo la centralización ministerial como garantía de que no habría desviaciones y una relación directa entre pueblos e individuos beneficiarios y las autoridades centrales zapatistas. Al mismo tiempo, le daban un lugar muy importante a los municipios y a las autoridades locales de las comunidades para la ejecución y...