Políticas públicas

Capítulo 1
POLÍTICAS PÚBLICAS:
ENTENDER LAS DECISIONES
1.  El problema de las decisiones
No parece necesario argumentar excesivamente sobre lo difícil que
es, en democracia, «hacer reformas» o «cambiar las cosas». O lo que es
lo mismo, tomar decisiones capaces de alterar significativamente la
manera en la que se afrontan los problemas colectivos. Decidir suele
ser difícil incluso en la esferaprivada, y, por lo que parece y como veremos, lo es mucho más en los sistemas político-administrativos.
Lo que se dice habitualmente para explicar esa dificultad tiene
que ver con razones como éstas: no todos están de acuerdo con los objetivos de la reforma o del cambio; hay demasiadas instituciones implicadas; las lógicas políticas y las administrativas no se entienden bien
y lo complican todo; losmecanismos de programación y coordinación
no funcionan bien cuando interviene más de una institución o administración; los procedimientos para tomar decisiones son tan enrevesados y tan lentos que acaban impidiendo que se decida y que se pueda
actuar a tiempo. Y la lista podría sin duda continuar.
Sobre la problemática que encierran las decisiones públicas podemos encontrar no sólo una literaturaespecializada en denunciar auténticas horror stories de procesos decisionales y de actuaciones administrativas que van arrastrándose a lo largo de mucho tiempo (véanse
los trabajos divulgativos de Nieto, 1984, 2008), sino también estudios
serios que examinan los problemas desde otros puntos de vista intentando encontrar soluciones eficaces a los problemas de la toma de decisiones públicas(italiadecide, 2009; Avanzi, 2010; Brugué et al., 2011).
Lo que las explicaciones corrientes tienen a menudo en común, es
que recurren a argumentos que se sitúan en cómo funciona el sistema
público en general. Si es tan difícil tomar las decisiones —y sobre todo

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aquéllas más importantes— algo debe haber que no funciona a nivelgeneral, y por tanto lo lógico es modificar alguna característica institucional o sociopolítica que impide, o al menos obstaculiza, aquello
que sería necesario. Sería éste el enfoque denominado macronegativo, que busca y halla las causas de las disfunciones en características
generales del sistema político-administrativo (Dunn, 1981, pp. 53-54).
Tales características acostumbran a conectarse a suvez con una historia que, como señaló Robert Putnam explicando los diferenciales de
eficiencia de las instituciones en el norte y en el sur de Italia, puede tener una trayectoria y un recorrido muy largos (Putnam, 1993; Subirats,
2011). Estudios que luego tuvieron secuelas en España con resultados,
en este tema, muy similares (Subirats, 1999; Gallego-Subirats, 2002).
Esta naturaleza general,sistémica, de las razones de estos fracasos tiene varios efectos. Por un lado, precisamente porque se refiere a
características conocidas por todos, parece plausible y en definitiva
convincente. Todos tendemos a preferir explicaciones sintéticas de los
fenómenos en vez de encontrar para cada uno de ellos las causas más
específicas. En segundo lugar, genera un sentimiento de impotencia:
si cambiar lo quedebería cambiarse es tan difícil (es tan propio del
sistema), quizás mejor renunciar a ello. La apatía política, la indiferencia por las instituciones, se nutre también de este sentimiento de
impotencia. Finalmente, si las razones de las dificultades se sitúan a
nivel sistémico, se deduce que los innovadores, o los presuntos innovadores, están absueltos de cualquier responsabilidad sobre su faltade éxito. De hecho se tiende a perdonar a aquellos gobernantes, de los
que nos sentimos más cercanos ideológicamente, por sus fracasos al
acometer las promesas electorales, echando la culpa de sus malos resultados a las características generales del sistema.
Sin embargo, existen dos problemas que no son fácilmente eludibles.
El primero es que muchas de las características indicadas como...