PRACTICANDO LA TEORÍA



EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO ÚNICO DE LA ADMINISTRACIÓN
MANUEL REBOLLO PUIG
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad de Córdoba

I.- OBJETO, PRETENSIÓN Y PRESUPUESTO DEL ESTUDIO: LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SENTIDO SUBJETIVO

En ningún lugar la Administración pública está sometida íntegramente y como un particular más al Derecho privado sino que siempre tieneciertas reglas jurídicas específicas: en algunos sistemas jurídicos son poco numerosas, reservadas para materias relativamente concretas y poco diferentes de las que rigen las relaciones entre particulares; en otros, son numerosas y comportan cambios radicales respecto a la situación de los demás sujetos. Pero en cualquier caso no encontramos en la actualidad una Administración que viva completamentey sin posibilidad de excepción bajo el imperio del mismo Derecho que rige para los particulares (1).
Puesto que la Administración no vive en ninguna parte bajo el imperio exclusivo del Derecho privado, quedan dos posibilidades: o bien la Administración está y debe estar sometida siempre y para todo tipo de actividad a sus normas específicas (monismo de Derecho público); o bien, por elcontrario, la Administración está sometida a un doble régimen jurídico (dualismo), de manera que deben aplicársele en parte sus normas específicas de Derecho público y en parte las normas comunes o de Derecho privado (destacadamente Derecho civil y mercantil). En este contexto se puede introducir la expresión Derecho administrativo: si con ello se quiere referir el conjunto de normas de Derecho públicoespecíficas de la Administración, como es habitual hacer (aunque aquí, precisamente, se discutirá luego esa identificación), en el monismo, “Derecho de la Administración" es igual a “Derecho administrativo"; mientras que en el dualismo, el Derecho administrativo es solamente una parte del Derecho de la Administración. Dicho de otra forma, en el dualismo el “Derecho de la Administración" es un Derechomixto o compuesto, igual a Derecho administrativo más Derecho privado aplicable a la Administración pública. En caso de dualismo, es necesario saber cuándo procede aplicar un Derecho y cuándo el otro, es decir, es necesario establecer la línea divisoria entre lo que corresponde al Derecho administrativo y lo que no le es propio. Todo lo anterior se conecta estrechamente con una gran cuestiónteórica: ¿cuál es el sentido y la justificación de la existencia de un Derecho propio y específico de la Administración, o sea, del Derecho administrativo? Estas cuestiones, a su vez, están ligadas en muchos países a otra de enorme relevancia práctica: la que suscita la existencia de dos jurisdicciones diferentes para resolver los litigios en los que interviene la Administración (dualismojurisdiccional, tradicionalmente conectado con el dualismo de régimen jurídico, ya sea como causa o como consecuencia) y, en su caso, la de la distribución de competencias entre esas dos jurisdicciones.
Estas cuestiones son las que nos ocuparán aquí y las que han ocupado y obsesionado a la doctrina prácticamente desde el nacimiento del Derecho administrativo sin que se hayan alcanzado soluciones pacíficas nidel todo satisfactorias. Todo esto incita a la prudencia. Pero, aun así, no es el propósito de este trabajo exponer sólo el cuadro general de las soluciones que se han venido dando o que hoy son más o menos dominantes y de sus ventajas o inconvenientes. Se va a ensayar -en todo el sentido de esta palabra, pues sólo de un ensayo se trata- una explicación monista radical del régimen jurídico de laAdministración, lo que a su vez entra a una determinada concepción del Derecho administrativo. El objetivo de este estudio es demostrar que la Administración está siempre sometida al Derecho administrativo o, para ser más exactos y también más modestos, el objetivo es demostrar que, considerado lo anterior como hipótesis de trabajo, se consigue una explicación del régimen jurídico de la...