Reformas Institucionales

Las reformas institucionales y la cooperación internacional: el papel de los actores nacionales


Miguel Ángel Lombardo

Resumen

El argumento central del articulo consiste en defender que para que las reformas institucionales sean sostenibles, al igual que ocurre en los procesos de democratización, es necesario que al menos tres actores tengan un papel relevante en las mismas. En primerlugar, es preciso distribuir incentivos entre las élites económicas (esto es clave para el caso de un pacto fiscal, por ejemplo). En aquellos países donde los ingresos de esta élite dependan de los recursos naturales (petróleo, diamantes, etc.) estas reformas serán mucho más costosas que en aquellos donde el capital tiene una mayor movilidad (Carles Boix 2004). En segundo lugar, es necesario crearpolíticas públicas, bien sea hacia políticas liberales que privilegian los aspectos relacionados con la libertad, o bien sea hacia políticas socialdemócratas que están más orientadas hacia la igualdad. Pero, en ambos casos, las políticas públicas actúan como un marcador de consolidación del proceso de reforma, y es necesario saber si los políticos tienen –de nuevo- incentivos en participar en lasmismas. Y el tercer actor que conviene atraer hacia la reforma es la sociedad civil, que tiene un papel central en lo relativo al momento de institucionalización de las nuevas reglas. En resumen, la reforma institucional es algo más complejo que mejorar un área determinada de una administración pública o promover un sistema de méritos para contratar servidores públicos. Requiere un análisis másprofundo de reparto de incentivos que las hagan sostenibles.



La institucionalidad: legal, moral y cultural

Desde el momento en que se empieza a asumir que las intervenciones en cooperación nunca son asépticas, es decir, que por más que se intente es difícil que un proyecto pueda quedar al margen del entorno legal, formal o cultural de las sociedades en las que actúa, estaríamosreconociendo implícitamente que la reforma institucional ha estado siempre presente en la cooperación internacional para el desarrollo. Las variables institucionales que intervienen en la ejecución de un proyecto hoy por hoy son múltiples. Imaginemos el siguiente caso: varios alcaldes del altiplano guatemalteco, pertenecientes a partidos políticos diferentes, se proponen llevar a cabo un plan de desarrolloque ha sido formulado por una empresa consultora europea. Pretenden producir artesanía y promover la diversificación de ingresos económicos en una región donde conviven las víctimas de un conflicto armado interno reciente, junto con los victimarios, y donde además conviven dos grupos de población indígena diferentes entre sí, junto con grupos de mestizos. Estos alcaldes han solicitado el apoyo delgobierno central, al mismo tiempo que el de una ONG internacional que pidió el apoyo financiero de gobiernos autonómicos, agencias bilaterales y multilaterales. Llegados a este punto, es fácil interpretar que, en este marco de intervención, todas las actuaciones derivadas de este proyecto pueden a alterar de alguna manera el contenido legal, moral y cultural de las relaciones preexistentes en laregión. Es, por tanto, muy probable que lo que surja de una intervención de cuatro años en este entorno afecte, directa o indirectamente, a las instituciones.

Cada vez más, los proyectos y programas de cooperación se ven obligados a analizar con mayor cuidado -y con una visión más amplia- todo aquello que antes era considerado tan sólo como un componente: el fortalecimiento institucional. Peroen contextos sociales muy complejos donde se solapan distintos problemas, como pueden ser la reconciliación nacional tras un conflicto armado, la inseguridad ciudadana, el narcotráfico o la impunidad, son innumerables los cambios que se producen permanentemente sobre las pautas legales, culturales y morales, y son precisamente esos aspectos lo que más definen el alcance de las verdaderas...