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Capítulo IX

El procedimiento administrativo. Concepto
y principios generales1
I. Concepto de procedimiento administrativo
1. El proceso: concepto amplio
La idea jurídica de proceso puede ser concebida muy en general, en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente,
con el objeto de llegar a un acto estatal determinado, destacando entonces en elconcepto la unidad de los actos que constituyen el proceso y su carácter teleológico, es decir que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a
un determinado fin.
En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos
hablar entonces de: a) proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso administrativo); b) proceso legislativo (es decir, elconjunto de actos parlamentarios
que tienen por fin el dictado de una ley); c) proceso administrativo (el conjunto
de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un acto
administrativo). No parece un concepto útil.2
En ese concepto no interesaría, pues, quién dicta los actos que integran y
resuelven el proceso: bastaría que sea “el sujeto activo de la función pública,
encualquiera de sus especies,”3 pudiéndose definir entonces al proceso como la
“Serie o sucesión de actos coordinados que fijan los datos según los cuales ha
de ejecutarse la función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la
misma a participar, con el sujeto activo, en su formación.”4
1
Mantenemos los lineamientos y principios que introdujéramos en 1964 con la 1ª ed. de nuestro
libroProcedimiento y recursos administrativos, Buenos Aires, Álvarez, 1964.
2
Nos remitimos al cap. I, “El método en derecho,” del t. 1.
3
Ballbé, M anuel , “La esencia del proceso (El proceso y la función administrativa),” en Revista
General de Legislación y Jurisprudencia, 2ª época, t. XIV, Madrid, 1947, p. 5 y ss., p. 30.
4
Ballbé, op. cit., pp. 38-9. En igual criterio amplio, Becker , F ranz, Das Allgemeine Verwaltungsverfahren in Theorie und Gesetzgebung, Stuttgart, 1960, p. 10 y ss.

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defensa del usuario y del administrado

2. Concepto restringido
No obstante que se suele usar así el término, este criterio no pareciera ser
conveniente. En efecto, razones históricas y políticas han dado a la idea de
proceso un significado más alto y valioso que el de mera secuenciafinalista de
actos: le han atribuido el fin especifico de decidir una controversia entre partes
(litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente ( juez), con fuerza
de verdad legal (autoridad de cosa juzgada). Es una de las funciones esenciales
del Estado de derecho. No importa que el acto del juez resuelva estrictamente
un litigio, o que en cambio se refiera a las materiasllamadas de “jurisdicción
voluntaria;”5 pero sí es básico que el acto final del proceso sea un acto judicial,
es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente,
“desinteresada,”6 con respecto al proceso. La clave es la existencia de una autoridad independiente del poder político e imparcial en la contienda que lo tiene a
dicho poder como parte.7
Aplicar el concepto deproceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación
o a la aplicación de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas
o legislativas) implica quitarle ese carácter fundamental y tradicional de medio
o técnica para la administración de justicia. Bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos está sujeta a ciertos principios
tambiéncomunes al proceso; pero no por ello puede olvidarse que es en el proceso
judicial donde se hará la determinación definitiva y correctora del derecho y la
justicia en un caso concreto, controlando de manera imparcial e independiente
las decisiones de los órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y
por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de...