Texto Oszlak

Estudios CEDES, vol. 3, Nº 2. 1980: Buenos Aires.

POLITICAS PÚBLICAS Y REGIMENES POLITICOS: REFLECCIONES A PARTIR DE ALGUNAS EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS 1
Oscar Oszlak 2
Introducción Hace unos años, en un trabajo escrito en colaboración con O'Donnell sugerimos algunos conceptos y lineamientos metodológicos que apuntaban a desarrollar una estratégia de investigación de las políticasestatales en América Latina (Oszlak y O'Donnell, 1976). Consideramos en ese trabajo que su estudio puede constituir una importante vía de acceso al análisis de las relaciones estado-sociedad, en la medida en que tales políticas sean vistas como un conjunto de sucesivas tomas de posición del estado frente a cuestiones socialmente problematizadas. Destacábamos así la necesidad de una perspectiva históricaque permitiera reconstruir los procesos de surgimiento, desarrollo y resolución de dichas cuestiones sociales, dentro de los cuales las políticas públicas cobran sentido. En el presente trabajo examinaré con algún detalle un aspecto parcial de este tema: los así llamados "procesos de implementación" de políticas públicas. Al hacerlo, me internaré más en el análisis de la dinámica intraburocráticaa través de la cual se generan sucesivas tomas de posición (o políticas) del estado, que en la consideración de sus vinculaciones con actores sociales. Privilegiando esta dimensión del funcionamiento el aparato estatal tendré oportunidad de contrastar las concepciones y modelos sobre formulación e implementación de políticas más difundidos, con las situaciones más variadas y complejas que presentala experiencia latinoamericana. Reexaminaré de tal manera la vieja dicotomía política-administrativa, discutiendo sus supuestos epistemológicos y normativos, así como las razones que explican su continuada vigencia. En el intento de plantear un marco analítico que cubra algunas de las deficiencias que presentan los modelos vigentes, comenzaré por caracterizar a la burocracia estatal como unaparticular arena de conflicto político, observando sus patrones de diferenciación, integración e interdependencia. Seguidamente, discutiré las condiciones que, teóricamente, facilitan o impiden una eficaz articulación de comportamientos tendientes a convertir una política en acción. Distinguiré entonces las diversas formas que pueden asumir las relaciones de interdependencia entre agencias estatales,poniendo de relieve los diferentes condicionamientos que impone a esas relaciones la naturaleza del régimen político en el poder. Para ello, ilustraré mi análisis con referencias a casos y situaciones tomados de la experiencia latinoamericana. Política y administración
Este trabajo ha sido desarrollado en el marco de un proyecto de investigación actualmente patrocinado por PISPAL (Programa deInvestigaciones Sociales sobre Población en América Latina). 2 Investigador titular y director del CEDES (Centro de Estudios de Estado y Sociedad) y miembro de la Carrera del Investigador Científico del CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas), ambos en Argentina.
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La implementación de políticas públicas ha sido tradicionalmente considerada como la esfera propiade actividad de la administración pública o, más precisamente, del Poder Ejecutivo. El origen de tal concepción puede remontarse hasta la clásica división tripartita de poderes, que Montesquieu elevara a una suerte de paradigma institucional del gobierno democrático. Un siglo más tarde, Frank Goodnow y Woodrow Wilson descartaron esta distinción formal, proponiendo su ahora también clásicadicotomía entre política y administración. En un estilo típicamente pragmático, que rompía con la tradición racionalista a priori predominante en la ciencia política finisecular y rechazaba la validez descriptiva de la separación de poderes, estos autores acometieron el estudio de la actividad real de los gobiernos a partir de experiencias concretas (Landau, 1972). Observaba Wilson (1887) que la...