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BUROCRACIA ESTATAL: POLÍTICA Y POLÍTICAS PÚBLICAS*
por Oscar Oszlak**

I. Introducción
En el presente artículo se analizará el tema del rol de la burocracia
pública en la política y en la implementación de políticas públicas. Se lo
hará desde la perspectiva de las relaciones de poder en las que la burocracia
interviene como actor en el proceso político y en los arreglosinstitucionales
establecidos para implementar políticas públicas y alcanzar sus objetivos. El
involucramiento de la burocracia en la política plantea la cuestión de su
poder relativo con respecto a otros actores, mientras que su intervención en
el proceso de implementación de políticas públicas se relaciona con su
desempeño (o productividad) en el logro de los objetivos políticos1.
*

Originalmentepublicado en Thomas Janoski, Robert R. Alford, Alexander M. Hicks y
Mildred A. Schwartz, (eds.) The Handbook of Political Sociology. States, Civil Societies,
and Globalization, Cambrige, Cambridge University Press, 2005. Reproducido aquí
con la autorización del autor y de Cambridge University Press. (Traducción de Alejandro
Bertotto, controlada por el autor).
** Doctor en Ciencia Política (Universidadde California, Berkeley) y Doctor en Ciencias
Económicas (UBA). Investigador titular del CEDES, Investigador superior del
CONICET. Director de la Maestría en Administración Pública (UBA). Profesor titular de posgrado en diferentes universidades argentinas. E-mail: oszlak@cedes.org.
1
La productividad y el poder son las variables utilizadas con más frecuencia en la literatura
(Jacob 1966, Ilchman yUphoff 1969, Ilchman 1984, La Porte 1971, Rourke 1984,
Shafritz y Russell 1996). Garvey (1995) se ha referido a estas dos variables como un
“dilema de administración democrática”, al sugerir que “la acción administrativa de cualquier sistema político, y en especial en una democracia, debe concretar dos objetivos
simultáneamente. Es necesario construir y mantener la capacidad administrativa, y esigualmente necesario controlarla para poder asegurar la obediencia de la burocracia pública a una autoridad superior”. El autor probablemente estaría de acuerdo con que la
construcción de capacidad administrativa está relacionada con el incremento de la pro11
POSTData 11, Abril / 2006, ISSN 1515-209X, (págs. 11-56)

Oscar Oszlak

El tema del poder burocrático ha sido tratado en la literaturadesde
varias perspectivas. Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder de
las burocracias deriva principalmente de dos fuentes: “(1) la habilidad para
crear y satisfacer a grupos de votantes (constituencies); y (2) las habilidades
técnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas cuestiones de
política pública”. Al mismo tiempo, la burocracia es percibida como la única instituciónpermanente del poder ejecutivo y por esa razón “disfruta de
un cierto grado de autonomía” (Cayer y Weschler, 1988). Según sintetizan
Ripley y Franklin (1982) “los burócratas no son neutrales en sus preferencias de políticas, ni son controlados plenamente por fuerzas externas. Su
autonomía les permite negociar exitosamente para conseguir buena parte de
sus preferencias”. Por lo tanto, laslimitaciones de su poder constituyen una
cuestión central. Rourke (1984) argumenta que sus límites no sólo surgen
de las presiones competitivas externas, sino también de factores relacionados con la forma en que las organizaciones operan y los burócratas se comportan dentro de su propio hábitat (competencia entre burocracias; restricciones internalizadas, códigos de ética, procedimientos internos,evaluación
de desempeño y representatividad).
A su vez, la productividad burocrática (esto es, eficiencia más efectividad en términos de Ilchman y Uphoff ) ha sido relacionada al grado de éxito
que este aparato institucional alcanza en el logro de los objetivos y políticas
que justifican su existencia —un resultado que generalmente depende de
una combinación compleja de circunstancias históricas e...