La regulación de monopolios naturales en Chile

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La regulación de monopolios naturales en Chile
Elementos para la agenda de discusión



Andrea Butelmann
Alejandro Drexler

1. Introducción

El origen del problema regulatorio en una economía de mercado, ampliamente discutido en la literatura económica, es la existencia de economías de escala en algunas industrias, lo que se traduce en unadisminución de los costos medios cuando aumenta el nivel de producción. Ante esta condición, la máxima eficiencia se alcanza cuando la demanda es satisfecha por una única empresa, lo que genera ausencia de competencia, pilar fundamental de la economía de libre mercado.
Cuando se adoptó la libertad de precios en Chile en los 70s, la mayoría de las empresas que participaban en industrias concaracterísticas de monopolio natural eran propiedad del Estado. Por esta razón, no era prioritario fijar sus tarifas, el problema de precios monopólicos, descrito en el párrafo anterior, era menor si se suponía que el Estado como administrador tenía por finalidad la maximización del bienestar social y no la utilidad de las empresas que administraba. En efecto, se puede demostrar que si la administración deun monopolio tiene por objetivo maximizar el bienestar social, el precio que cobrará por el servicio corresponderá al de eficiencia económica.
En la práctica, en ausencia de regulación, las administraciones fiscales carecían de incentivos a operar eficientemente. La característica de monopolio les otorgaba un margen para operar distendidamente, sin tener que preocuparse por la utilización óptimade los recursos. Los precios se fijaban de manera de cubrir los costos y obtener una utilidad razonable, mientras que las economías de escala propias de las industrias monopólicas evitaban el ingreso de competencia. Como no existía ninguna institución que fiscalizará la operación, y las administraciones de las empresas eran quienes mejor conocían los costos de las industrias, en la prácticaresultaba imposible detectar si la operación se realizaba de manera eficiente.
En ese entorno era necesario generar un sistema de fijación de precios basado en criterios de eficiencia y haciendo abstracción de la situación real. No existiendo en la experiencia internacional modelos realmente exitosos, se introdujo en Chile un modelo innovativo de regulación conocido como “empresa eficiente” o“empresa modelo” y se generaron las instancias institucionales para aplicar tal modelo
Este modelo regulador, plasmado en todas las leyes sectoriales, se traduce en tarifas estimadas de acuerdo a los costos de la empresa más eficiente que es posible construir con la tecnología disponible al momento de tarificar. En teoría este modelo se desentiende completamente de la empresa real y de su historia. En lapráctica, sin embargo, ha sido difícil desligarse el funcionamiento de la empresa real tanto por falta de conocimientos como por problemas de consistencia intertemporal de las políticas.
En los primeros procesos tarifarios, los conflictos de interés entre regulador y regulado eran menores ya que ambos dependían finalmente del gobierno. Desde entonces, el modelo de empresa eficiente hapermitido seguir calculando las tarifas, sin embargo el cambio de propiedad de las empresas de estatal a privada, ha incrementado los problemas de asimetría de información y desalineamiento entre los intereses de regulador y regulado, lo que amerita una revisión de las bases teóricas de la legislación vigente y/o de su aplicación en la práctica.
El problema con el modelo de empresa eficiente es que elregulador necesita una gran cantidad de información de la empresa real y un conocimiento acabado de su operación. Lo primero es salvable –aunque tremendamente costoso y conflictivo- mediante procedimientos exhaustivos de entrega de información; sin embargo, lo segundo es aún más difícil de conseguir. La empresa tiene incentivos a mostrar que lo eficiente es operar como lo hace en la práctica,...