Biologia

La captura del Estado
en las economías
en transición
Joel Hellman y
Daniel Kaufmann

“Sólo quiero hacerles notar que
fueron ustedes mismos los que
formaron este Estado, y en gran
medida a través de estructuras
políticas y cuasipolíticas que
ustedes controlan. Si no les gusta
lo que ven, tal vez no deberían
echarle la culpa al espejo.”
—Vladimir Putin, en una reunión con
dirigentesempresariales rusos
en julio de 2000 (Hoffman, 2000).

C

UANDO PENSAMOS en la corrupción, surge la
imagen de un burócrata que exige sobornos a ciudadanos impotentes e indefensos simplemente “para
que los trámites se hagan”. Tras esta imagen aparece
la concepción del Estado como extractor de recursos de la economía para beneficio exclusivo de políticos y burócratas. Este
enfoque hainfluido notablemente sobre la manera de analizar y
medir la corrupción en los últimos años. Como resultado, se ha
recomendado una reducción de la autoridad discrecional de los
funcionarios públicos con el fin de eliminar las oportunidades
de exigir sobornos.

Captura del Estado: Una forma de
corrupción a gran escala
En las economías en transición, la corrupción ha forjado una
nueva imagen: lade los llamados oligarcas que manipulan la
formulación de las políticas e incluso configuran las nuevas reglas del juego para su propio beneficio. Éste es el comportamiento que denominamos captura del Estado. Si bien esta
forma de corrupción a gran escala se reconoce como el problema más pernicioso y difícil de detectar en la economía política
de las reformas institucionales y económicas, sehan hecho pocos esfuerzos sistemáticos para distinguir sus causas y consecuencias de las de otras formas de corrupción. Tampoco ha

habido intentos de medir esta clase específica de corrupción ni
de comparar su incidencia en los distintos países.
Por captura del Estado entendemos los intentos de las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y
la reglamentación delEstado a cambio de pagos ilícitos —con
carácter privado— a los funcionarios públicos. Desarrollamos
un método para medir esta forma de corrupción a gran escala
basándonos en las observaciones y el análisis de una encuesta
en casi 4.000 empresas en 22 países en transición.
Al tratar el problema de la captura del Estado, queremos centrarnos en las complejas interacciones entre las empresas y elEstado. Destacamos, sobre todo, la importancia de los mecanismos mediante los cuales las empresas procuran influir en las
decisiones que adopta el Estado para obtener ventajas concretas, a menudo imponiendo barreras a la competencia. Esta influencia indebida genera ganancias muy concentradas para
ciertas empresas poderosas, con un alto costo socioeconómico.
Dado que estas empresas aprovechan suinfluencia para bloquear reformas que pudieran reducir esas ventajas, la captura
del Estado ha dejado de ser solo un síntoma, para convertirse en
una causa fundamental de la mala gestión de gobierno. Desde
esta óptica, la economía queda atrapada en un círculo vicioso
en el cual las reformas de las políticas e instituciones, necesarias
para mejorar la gestión de gobierno, se ven obstaculizadaspor
Finanzas & Desarrollo / Septiembre de 2001 31

una colusión entre empresas poderosas y funcionarios públicos
o líderes políticos que cosechan enormes ganancias privadas si
se mantiene la administración deficiente.

Medición de la captura del Estado:
Dos mundos
Si bien casi todas las formas de corrupción tienden a modificar
la manera en que se implementan las leyes, normas oreglamentos actuales en beneficio del que paga el soborno, la captura del
Estado se refiere a los esfuerzos para influir en la manera en que
se forman dichas leyes, normas o reglamentos. Los sobornos a
los parlamentarios al “comprar” sus votos para que se sancionen determinadas leyes, los sobornos a funcionarios públicos
para que aprueben normas o decretos favorables a intereses
creados concretos o...