Burocracia en México, Japón y Estados Unidos de Ámerica

C omparando sistemas
burocráticos:
los casos de Estados
Unidos, Japón y México

Todos

los Estados-nación del mundo contemporá-

neo, aun a quéllos que no cumplen satisfactoriamente el requisito weberiano de tener el monopolio
legítimo sobre la violencia física, poseen complejos
sistemas burocráticos.’ Aunque existe un intenso
debate acerca del poder que el aparato burocrático
tieneen cada sociedad, y acerca de si una poderosa
burocracia atenta contra los valores democráticos,
nadie cuestiona el hecho de que los burócratas llegaron Para quedarse. *No obstante el discurso an-

ARTURO SANTA CRUZ

...

tigubernamental prevaleciente a escala internacional, la burocracia
pública ha seguido en ascenso. Así por ejemplo, la proporción del empleo total que en promedio ocupael empleo en el sector público en 15
países desarrollados miembros de la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica pasó de alrededor del 14% en 1970, a
cerca del 19% en 1994.3 De manera similar, en México, el empleo en
el sector público creció en un 10% entre 1982 y 1992. 4 Es por eso que
ya en 1981 Aberbach, Putnam y Rockman observaban que la burocracia estatal parece ser“la única industria del mundo moderno en
permanente crecimiento.5
Esto no significa, sin embargo, que comparar burócratas de distintos países sea tan fácil como comparar productos estandarizados. En
todo caso, aquéllos se asemejarían más aun producto artesanal que
auno producido en masa. En este artículo me ocupo de los sistemas
burocráticos de Estados Unidos, Japón y México, lo que, siguiendocon la analogía, sería como comparar un traje de cow-boy, uno de
samurai y uno de charro.
Pero surge entonces la pregunta: ¿Por qué comparar sistemas
burocráticos? Aún más: ¿Es álido el supuesto tácito acerca de la
v
separación entre política y administración? y, finalmente, ¿por qué
comparar los aparatos burocráticos de Estados Unidos, Japón y
México? Después de abordar brevemente estascuestiones, realizo
una somera comparación de los sistemas burocráticos de estos tres
países. Al llevarla a cabo, me concentro en cinco conceptos interrelacionados que creo son fundamentales al hablar de burocracias públicas: 1) reclutamiento; 2) movilidad; 3) lealtad; 4) eficiencia, y 5) legitimidad

3 Datos de la propia Organización citados originalmente en The Economist y reproducidos en TheNational
Times, marzo de 1996, p. 4
4. Según datos del sexto informe de gobierno de Carlos Salinas de Gortari, citados por Gabriel Zaid en
"Mosquitos y elefantes", Reforma, febrero 25, 1996, p. 12-A
5. Bureaucrats & Politicians in Westerns Democracies (Cambridge; Harvard University Press, 1981) p. 2

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Comparando

sistemas

burocráticos:

Las preguntas implícitas

a)¿Porquécomparar sistemas burocráticos?
Las comparaciones son artificios heurísticos, A través de ellas damos
sentido a lo que nos rodea, clasificando nuestro ambiente y las ideas,
Así, por ejemplo, en las ciencias naturales hablamos de dos amplios
compartimentos: el reino animal y el reino vegetal. En las ciencias
sociales las comparaciones resultan ser mas etéreas, porque estamos
clasificandocategorías teóricas, no objetos. Un ejemplo pertinente es
el de Weber, quien distinguió tres tipos ideales de dominación: carismática, tradicional y racional o burocrática.6 Una vez que ya se han
establecido las clasificaciones amplias, las comparaciones suelen
hacerse entre objetos o ideas de la misma categoría. Como dice
Hugh Heclo, “solamente comparando lo que parece ser similar podemos reconocer loque es diferente y lo que puede ser único, y en cuáles aspectos específicamente”.’
Comparar sistemas burocráticos es un ejercicio del cual podemos
aprender precisamente “lo que es diferente y lo que puede ser único”
en países que se incluyen en la categoría weberiana de “dominación
burocrática”. Lo que Heclo dice que es necesario para hacer estudios
comparativos de política pública lo es...