Consulta Previa a Comunidades Indígenas

El derecho a la consulta como pilar para el respeto de los derechos humanos de los pueblos indígenas. Reflexiones a partir del caso de los hidrocarburos en la Amazonía peruana.

Por Carlos Soria, Mónica Hidalgo y Mery Laurente


I. Introducción

En el presente artículo responderemos a la pregunta: ¿Cuáles son los efectos de la implementación del derecho a la consulta en el Perú? Acontinuación desarrollaremos los contenidos del derecho a la consulta, revisaremos algunas iniciativas sobre la implementación del derecho a la consulta, sobre los derechos humanos, la concesión de lotes de hidrocarburos y la afectación a los derechos de los pueblos indígenas por no respetar el derecho a la consulta.

II. El derecho a la consulta

1. Criterios mínimos de la consulta

Lapromulgación inconsulta de un paquete de alrededor de un centenar de decretos legislativos que modificaban el régimen de tenencia de la tierra y el acceso a los recursos naturales en el marco de la delegación de facultades para la implementación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos de Norte América, generó los paros indígenas de 2008 y 2009. En particular el paro de 2009 y los trágicoseventos ocurridos en Bagua el 5 de junio1, han favorecido que la discusión sobre los derechos de los pueblos indígenas, en particular el derecho a la consulta, reconocidos en el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes2 retome vigor y se coloque en el centro de la discusión política entre los pueblos indígenas, el Estado y el resto de la sociedad nacional.

Conformeal artículo 6 del mencionado convenio, los pueblos indígenas deben ser consultados cuando los gobiernos pretendan aplicar y ejecutar políticas o normas que puedan afectarles directamente. Ello en razón que usualmente los ciudadanos miembros de estos pueblos suelen ser afectados tanto en su patrimonio como en su identidad étnica y cultural, sus oportunidades de desarrollo, contribuyendo todo elloa no sólo afectar los derechos de estos ciudadanos si no también afectando la legitimidad de las medidas así aprobadas o implementadas, pudiendo desencadenar graves conflictos como el vivido en Bagua.

Un elemento importante de la consulta es la búsqueda del Estado por lograr el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas respecto de la medida o proyecto consultado. Laconsulta requiere de criterios mínimos para su validez por eso debe ser previa, libre, informada, flexible, de buena fe, sistemática y transparente con la finalidad de llegar a un acuerdo.

El derecho a la consulta no se agota en un solo acto ni constituye el sólo acto de preguntar. El derecho a la consulta debe entenderse conforme a las normas que le dan contenido, tales como el Convenio Nº 169,la Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, la Convención Americana de Derechos Humanos y la Declaración Universal de Derechos Humanos, entre otras, así como también, de acuerdo a las opiniones autorizadas de diferentes mecanismos del sistema internacional de derechos humanos que se han pronunciado sobre el tema como el Comité para la Eliminación de la DiscriminaciónRacial, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo..

1.1. La consulta debe ser previa

Para asegurar el respeto a los derechos de los pueblos indígenas, la consulta siempre debe realizarse antes de la toma de alguna decisión que podría afectarles. Sobre la base del inciso a) del numeral 1 artículo 6 del Convenio Nº 169 los pueblos indígenas deberán ser consultados cada vezque el gobierno prevea medidas legislativas o administrativas que los afecte en la vida, identidad, creencias, instituciones, bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, así como a su propio desarrollo económico, social y cultural. Así queda claro que los pueblos indígenas deben participar de la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de...