Derecho Administrativo 1

1. REVISIÓN Y REVOCACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

A diferencia de la convalidación, que consiste en una mera integración del acto administrativo con algún elemento necesario del que carece, los supuestos de que ahora tratamos son aquellos por los que la propia Administración autora de un acto administrativo lo sustituye por otro distinto. Esta revisión o revocación del acto —por el momentoempleamos ambos conceptos como género— puede tener lugar en virtud del recurso de algún interesado o a iniciativa de la Administración. A la primera modalidad, los recursos administrativos, dedicamos un estudio posterior (capítulo XIX). Nos limitamos ahora, pues, a examinar la segunda.

Así entendida, la revisión o revocación de oficio de los actos puede tener lugar por diferentes causas, delegalidad o de oportunidad; puede afectar a actos favorables, en algunos casos, y a actos de gravamen; también puede tener como objeto actos nulos de pleno derecho y actos anulables. Su regulación legal, especialmente confusa y polémica en el pasado, ha encontrado una solución más clara, aunque no menos debatida, tras la reforma de la LRJPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero. Es esta regulacióngeneral y básica la que, sin perjuicio de referencias a otras normas sectoriales, vamos a exponer.

Antes de nada conviene señalar los términos de la cuestión que abordamos. Por diversas razones, la Administración puede tener interés en revocar un acto administrativo. Dejando de lado posibles razones espurias, que a veces pueden concurrir, en la mayoría de los casos el motivo será que, en laestimación del órgano competente, el acto adoptado en su día no responde al interés público, bien sea porque las circunstancias de hecho han variado, o porque el resultado esperado cuando se dictó no se ha cumplido, o simplemente porque han variado los criterios de actuación de la propia Administración, algo que es posible y legítimo, máxime en un sistema democrático de alternancia en el gobierno (decualquier nivel). Puede suceder también que la Administración considere que el acto administrativo es ilegal y que por esa razón debe revisarse, aunque lo normal, cuando decide hacerlo de oficio, es que concurran al mismo tiempo otro tipo de motivos. En consecuencia, el principio democrático y el de eficacia administrativa, así como el mismo principio de legalidad oponen reparos a la intangibilidadabsoluta de los actos administrativos. Por el contrario, sobre todo cuando se trata de actos favorables para los ciudadanos, hay que tener en cuenta los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, que avalan la estabilidad de las relaciones jurídicas creadas por la Administración mediante sus actos, sin la cual no es posible el desarrollo ordenado de la vida económica y social. Entreunos y otros principios es necesario encontrar un equilibrio.

En los albores del Derecho administrativo y a falta de una dogmática propia, para resolver este tipo de problemas (como tantos otros) se acudió a las reglas del Derecho civil y, en particular, a la teoría de los actos propios. Conforme a la regla venire contra factum proprium non valet, se consideró que la Administración, como sujeto deuna relación jurídica creada por sus propios actos, no podía contradecirlos mediante actuaciones posteriores de signo contrario, a no ser que la ley le permitiera reservarse esa facultad en casos concretos. En consecuencia, si la Administración consideraba necesario, por razones de interés público, revisar alguno de sus actos considerado ilegal, debía acudir para ello a los Tribunales, previadeclaración de lesividad del mismo, esto es, previa manifestación formal que declarara el acto lesivo para los intereses públicos, además de presuntamente contrario a Derecho.

Sin embargo, la doctrina civilista de los actos propios, que también tiene sus límites en el Derecho privado, se acomoda mal a las relaciones de Derecho público y, en concreto, a las creadas por actos administrativos...