Ecologia

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Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos

Maria das Graças Rua

Este texto se destina àqueles que não são especialistas em políticas públicas e tem como objetivo esclarecer alguns conceitos e teorias úteis à análise de políticas públicas ( 1 ).

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As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenaspossuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc), como também possuem idéias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e freqüentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores, etc.Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo. Resta, então, a política. Esta envolve coerção - principalmentecomo possibilidade - mas que não se limita a ela. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe pouco. E' possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que expressamrelações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos. As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, resultantes da atividades política (politics) : compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmenteenvolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando 1

As idéias compiladas não são de minha autoria, mas reúnem as contribuições de diversos autores clássicos na área depolíticas públicas, que tenho usado correntemente em minhas aulas sobre o assunto. Todos esses autores estão referidos na bibliografia dos cursos que ofereço sobre políticas públicas.

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em maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir umapolítica pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas. Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são ‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão 'pública' é dada não pelo tamanho doagregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter "imperativo” . Isto significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do poder público. As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema político, dos inputs originários do meio ambientee, freqüentemente, de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema político). Ainda de acordo com Easton, os inputs e os withinputs podem expressar demandas e suporte. As demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência...