La regulación de monopolios naturales en chile

La regulación de monopolios naturales en Chile1 Elementos para la agenda de discusión
Andrea Butelmann Alejandro Drexler

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Preparado para la sesión invitada “Estado y Economía” del Encuentro de la Sociedad de Economía de Chile, Punta de Tralca, septiembre 26 de 2003.

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Introducción

El origen del problema regulatorio en una economía de mercado, ampliamente discutido en laliteratura económica, es la existencia de economías de escala en algunas industrias, lo que se traduce en una disminución de los costos medios cuando aumenta el nivel de producción. Ante esta condición, la máxima eficiencia se alcanza cuando la demanda es satisfecha por una única empresa, lo que genera ausencia de competencia, pilar fundamental de la economía de libre mercado. Cuando se adoptó lalibertad de precios en Chile en los 70s, la mayoría de las empresas que participaban en industrias con características de monopolio natural eran propiedad del Estado. Por esta razón, no era prioritario fijar sus tarifas, el problema de precios monopólicos, descrito en el párrafo anterior, era menor si se suponía que el Estado como administrador tenía por finalidad la maximización del bienestar social yno la utilidad de las empresas que administraba. En efecto, se puede demostrar que si la administración de un monopolio tiene por objetivo maximizar el bienestar social, el precio que cobrará por el servicio corresponderá al de eficiencia económica. En la práctica, en ausencia de regulación, las administraciones fiscales carecían de incentivos a operar eficientemente. La característica de monopolioles otorgaba un margen para operar distendidamente, sin tener que preocuparse por la utilización óptima de los recursos. Los precios se fijaban de manera de cubrir los costos y obtener una utilidad razonable, mientras que las economías de escala propias de las industrias monopólicas evitaban el ingreso de competencia. Como no existía ninguna institución que fiscalizará la operación, y lasadministraciones de las empresas eran quienes mejor conocían los costos de las industrias, en la práctica resultaba imposible detectar si la operación se realizaba de manera eficiente. En ese entorno era necesario generar un sistema de fijación de precios basado en criterios de eficiencia y haciendo abstracción de la situación real. No existiendo en la experiencia internacional modelos realmenteexitosos, se introdujo en Chile un modelo innovativo de regulación conocido como “empresa eficiente” o “empresa modelo” y se generaron las instancias institucionales para aplicar tal modelo Este modelo regulador, plasmado en todas las leyes sectoriales, se traduce en tarifas estimadas de acuerdo a los costos de la empresa más eficiente que es posible construir con la tecnología disponible al momento detarificar. En teoría este modelo se desentiende completamente de la empresa real y de su historia. En la práctica, sin embargo, ha sido difícil desligarse el funcionamiento de la empresa real tanto por falta de conocimientos como por problemas de consistencia intertemporal de las políticas. En los primeros procesos tarifarios, los conflictos de interés entre regulador y regulado eran menores ya queambos dependían finalmente del gobierno. Desde entonces, el modelo de empresa eficiente ha permitido seguir calculando las tarifas, sin embargo el cambio de propiedad de las empresas de estatal a privada, ha incrementado los problemas de asimetría de información y desalineamiento entre los intereses de regulador y regulado, lo que amerita una revisión de las bases teóricas de la legislaciónvigente y/o de su aplicación en la práctica.

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El problema con el modelo de empresa eficiente es que el regulador necesita una gran cantidad de información de la empresa real y un conocimiento acabado de su operación. Lo primero es salvable –aunque tremendamente costoso y conflictivo- mediante procedimientos exhaustivos de entrega de información; sin embargo, lo segundo es aún más difícil de...