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LA NATURALEZA JURÍDICA DEL PRESUPUESTO
SUMARIO: I. Introducción.II. Los orígenes de la polémica.III. La influencia de la teoría alemana del presupuesto como ley formal en la teoría francesa e italiana.IV. La reacción a la concepción del presupuesto como una legislación puramente formal.V. La teorización de la naturaleza jurídica del presupuesto en México.VI. Posición personal sobre lanaturaleza jurídica del presupuesto.
I. INTRODUCCIÓN
En una primera impresión, el análisis de la naturaleza jurídica del presupuesto puede parecer un tema más teórico que práctico, sin gran trascendencia para la vida de un país, por eso es importante preguntarnos: ¿Qué está en juego cuando se discute la naturaleza jurídica del presupuesto?, ¿Qué es lo que se ventila cuando se polemiza si el presupuestoes una auténtica ley material o se trata de una ley formal, o es un acto-condición o una decisión política? Para algunos es una cuestión bizantina producto del llamado derecho de los profesores. Para otros, las implicaciones de la discusión escapan a lo meramente teórico para revelar la conexión de la organización política con el derecho financiero, para expresar el carácter de compromiso entre lospoderes en un régimen democrático. El problema de la naturaleza jurídica del presupuesto está ligado a la competencia o atribuciones de los poderes, a saber: si el presupuesto es un acto del Poder Ejecutivo en el cual el Legislativo interviene únicamente para ejercer una función de control político y jurídico, o si, por el contrario, el presupuesto es un acto del Poder Legislativo en ejercicio deuna función puramente legislativa y no sólo de mero control. De la respuesta que se dé a estos problemas, las consecuencias políticas son diametralmente diferentes y se relacionan políticamente con el problema de la división de poderes y el fortalecimiento del Legislativo. Por ejemplo, se puede sostener que el presupuesto es un acto preponderantemente del Ejecutivo, que el Legislativo no tieneuna función legislativa y que, por tanto, no puede enmendar el presupuesto, limitándose a aprobarlo o denegarlo en bloque. Por el contrario, si se afirma que el presupuesto es un acto del Poder Legislativo en función propiamente legislativa, por razón de la materia, concluido a través de un procedimiento legislativo, este poder puede ejercer el derecho de enmienda, coparticipando con el Ejecutivo enla determinación de su contenido, y no limitándose simplemente a una aprobación o denegación global de control, constituyéndose realmente en un contrapeso al Ejecutivo.
Cuestiones como las que quedaron planteadas al final del párrafo, son las que se derivan de la discusión sobre la naturaleza del presupuesto, y como se puede observar, son, más que disquisiciones teóricas, aspectos que afectan ala vida del Estado, su permanencia o su estabilidad política.
Para estudiar la naturaleza del presupuesto conviene hacer algunas reflexiones previas: 1) El tema no puede abordarse desde premisas puramente abstractas o apriorísticas, las teorías existentes son el fruto de las condiciones socioeconómicas o políticas imperantes en el momento histórico en que fueron formuladas; 2) La respuesta a¿cuál es la naturaleza jurídica del presupuesto? debe partir del análisis del ordenamiento jurídico de cada país, es decir, no existe una naturaleza global y única, tal vez en el plano ideal ésta pudiera darse, siempre y cuando se partiera de parámetros de organización política y jurídica muy definidos como son los del Estado de derecho democrático; 3) La cuestión nodal en esta discusión, que no puedeperderse de vista, es la de las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo, conocer si el Legislativo tiene preponderancia sobre el Ejecutivo o el Ejecutivo sobre el Legislativo, o existe un real equilibrio entre ambos. Con seguridad, las conclusiones no serán iguales en un régimen parlamentario que en un presidencial o presidencialista, en un régimen democrático o en uno que no lo es.
II. LOS...
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