analisis de la literatura en Paraguay

9
De la concentración a la
fragmentación. El juego político en
Paraguay en los últimos 50 años
José Molinas, Aníbal Pérez-Liñán, Sebastián Saiegh
y Marcela Montero

Introducción

Paraguay ha experimentado una de las tasas de crecimiento más bajas de
América Latina en los últimos 30 años, que ha resultado en una disminución del ingreso per cápita. Concurrentemente, entre 1947 y 2008,Paraguay estuvo gobernado por el Partido Colorado. Ningún partido político
actualmente en el poder, en ninguna parte del mundo, ha gobernado en
forma consecutiva durante tanto tiempo como el Partido Colorado. La
estabilidad en el control del gobierno por dicho partido durante más de
60 años no ha favorecido la implementación de reformas estructurales.
Estas han sido ínfimas pese a las pobrescondiciones macroeconómicas
que han caracterizado al país.
La mayoría de las reformas económicas que intentaron estabilizar
la economía terminaron usualmente estancadas en la etapa legislativa.
Por ejemplo, en 2002, mientras Paraguay experimentaba una de las crisis económicas más severas de su historia, el ministro de Hacienda tuvo
que renunciar en protesta contra los retrasos del Congreso enla autorización de un acuerdo de stand-by con el Fondo Monetario Internacional (FMI). Un año después, tras su elección como nuevo presidente de
Paraguay, Nicanor Duarte-Frutos pudo adoptar algunas de las reformas
sugeridas por el FMI y en 2004 la situación mejoró; la economía creció
un 4% (la más alta tasa desde mediados de la década de 1990). No
obstante, la economía se vio expuesta avarias crisis externas en 2005 y

001El juego político.indd 341

13/01/2011 09:15:31 a.m.

342

José Molinas, Aníbal Pérez-Liñán, Sebastián Saiegh

y

Marcela Montero

el crecimiento cayó al 3%. En este contexto, las autoridades buscaron
nuevamente implementar un ambicioso programa de reformas estructurales, pero el presidente Duarte no logró reunir suficiente apoyo legislativo paraestas medidas. La histórica elección de Fernando Lugo en
2008 generó amplias expectativas de cambio. Ha pasado poco tiempo
como para hacer un balance general de su gestión; sin embargo, a casi
dos años de su victoria electoral, Paraguay sigue sin mostrar reformas
estructurales.
El hecho de que una gran cantidad de reformas hayan sido bloqueadas o que hayan sido implementadas con ineficacia,revela que los niveles de adaptabilidad de las políticas en el país son muy bajos. ¿Por qué
ha sido tan difícil modificar las políticas públicas en Paraguay? ¿Es esta
rigidez un problema en todas las áreas de política o únicamente en las
dimensiones políticas más conflictivas? Este capítulo propone contestar
a dichas preguntas mediante el estudio del juego político que ha caracterizado al paísentre 1954 y 2008.1 Para eso, se identifican cuatro periodos
del proceso de formulación de políticas paraguayo: la “era dorada” bajo
la dictadura de Stroessner (1954-81), el último periodo del stronismo
(1982-89), el régimen de transición durante el gobierno de Rodríguez
(1989-93) y el periodo democrático (1993-08). El análisis de las cuatro
etapas permite concluir que el proceso deformulación de políticas
(PFP) paraguayo tiende a ser flexible para la adopción de políticas que
otorgan beneficios particularistas; sin embargo, exhibe una considerable
rigidez cuando el objetivo es la aprobación de políticas redistributivas o
reguladoras de alcance más general.
El estudio del caso paraguayo ofrece algunas lecciones teóricas valiosas relacionadas con dos cuestiones. Primero, enaños recientes una
literatura de gran relevancia ha enfatizado que la presencia de múltiples
jugadores de veto (los actores políticos cuyo consentimiento es necesario
pero no suficiente para alterar el statu quo de las políticas) refuerza las
rigideces políticas y previene cambios de políticas (Tsebelis, 2002). Demostramos que, en alguna medida, este ha sido el caso en Paraguay: el
proceso de...