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La ley INRA de Bolivia: ¿una segunda reforma agraria?
Gonzalo Flores1
Oficial Nacional de Programas de la FAO; Gerente de Raíces, Bolivia; ex coordinador
del Programa Regional de Bosques Nativos Andinos (PROBONA)
El presente artículo examina la ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria de Bolivia. Entre los aspectos positivos de esta ley está la limitación de la concentración de latierra, una relativa mejora de la administración del recurso tierra y una mejor aplicación de la justicia. Entre los aspectos discutibles, se menciona que la ley impedirá la constitución de mercados de tierras y de capitales, frenará el desarrollo de la agricultura tradicional, rebajará el precio de la tierra produciendo una demanda excesiva, incentivará la ineficiencia en las zonas tradicionales,fomentará la destrucción de los bosques, limitará las inversiones extranjeras y generará un aparato burocrático complicado e ineficiente.
EL DECRETO DE REFORMA AGRARIA DE 1953
Mucho tiempo ha pasado desde que se firmó en 1953 en Ucureña el decreto-ley 3464, más conocido como decreto de reforma agraria. Desde entonces, en Bolivia han aparecido los minifundios, se ha abierto la frontera agrícola en laszonas de colonización, se ha desarrollado la agricultura comercial en el oriente y se han puesto en marcha diversas iniciativas agroindustriales; ha habido nuevas formas de concentración de la tierra, la producción se ha especializado y la agricultura ha establecido importantes conexiones con el mercado exterior. Pero también se han registrado crisis económicas rurales, migraciones a las ciudadesy proletarización; imposición y resistencia cultural, emergencias étnicas; pauperización y terciarización de la economía, protestas, movilizaciones sociales y presiones políticas. La tierra ha representado el bien de interés común en todos estos procesos.
Casi medio siglo después de implantarse la reforma agraria es necesario realizar un balance y proponer medidas destinadas a ordenar lapropiedad de la tierra y dar renovado vigor a las actividades del sector agropecuario. La ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria -o ley INRA2-, en torno a cuya promulgación se han producido las más grandes movilizaciones sociales de los últimos años, ha sido llamada una segunda reforma agraria. Un examen del proceso de su promulgación permite descubrir unos mecanismos sociales con sus presiones,negociaciones y representatividad, y la relación entre ética y política. Estos asuntos no son, sin embargo, el tema central del presente artículo.
Como todas las leyes, la ley INRA refleja las influencias y presiones de los sectores sociales interesados, sobre todo las de los «ganadores». Es indudable que, a corto plazo, los más beneficiados han sido los pequeños propietarios y las comunidadescampesinas e indígenas, debido a unas ventajosas medidas legales que les brindan protección y les dan acceso a nuevos recursos. Los «perdedores» han sido, principalmente, los grandes propietarios, que deberán pagar impuestos y correr el riesgo de perder sus tierras. Pero, sin descartar la importancia de un análisis centrado en los ganadores y en los perdedores, es preciso estudiar esta ley según unenfoque de tipo neoclásico, señalar su eficiencia e indicar en qué medida contribuirá al desarrollo y al manejo sostenible de los recursos.
LOS ASPECTOS POSITIVOS DE LA LEY
La ley pone fin a un proceso de concentración de la tierra en manos de pocas personas. De 1953 a 1994, el Estado ha llevado a cabo con regularidad una política de dotación de tierras sin costo. La entrega de tierras se ha hechopor afectación de ex haciendas o por dotación de colonización. A fines de los años ochenta, las propiedades pequeñas (el 80 por ciento), poseían sólo el 2,5 por ciento de la tierra; las medianas (el 18,1 por ciento), el 12,1 por ciento, y las grandes (el 1,8 por ciento), el 85,3 por ciento. Después de que las tierras de las haciendas fueran afectadas y entregadas a los campesinos, ha habido un...