texto sobre burocracia. Oszlak

POSTData Revista de Reflexión y Análisis Político. Vol. XI, 2006, Abr: Buenos Aires, Argentina.

BUROCRACIA ESTATAL: POLÍTICA Y POLÍTICAS
PÚBLICAS∗
Oscar Oszlak

I.

Introducción

En el presente artículo se analizará el tema del rol de la burocracia pública en la política y en
la implementación de políticas públicas. Se lo hará desde la perspectiva de las relaciones de
poder en lasque la burocracia interviene como actor en el proceso político y en los arreglos
institucionales establecidos para implementar políticas públicas y alcanzar sus objetivos. El
involucramiento de la burocracia en la política plantea la cuestión de su poder relativo con
respecto a otros actores, mientras que su intervención en el proceso de implementación de
políticas públicas se relaciona con sudesempeño (o productividad) en el logro de los
objetivos políticos. 1
El tema del poder burocrático ha sido tratado en la literatura desde varias perspectivas.
Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder de las burocracias deriva principalmente
de dos fuentes: “(1) la habilidad para crear y satisfacer a grupos de votantes
(constituencies); y (2) las habilidades técnicas que controlan ypueden aplicarse a resolver
complejas cuestiones de política pública”. Al mismo tiempo, la burocracia es percibida como
la única institución permanente del poder ejecutivo y por esa razón “disfruta de un cierto
grado de autonomía” (Cayer y Weschler, 1988). Según sintetizan Ripley y Franklin (1982)
“los burócratas no son neutrales en sus preferencias de políticas, ni son controlados
plenamentepor fuerzas externas. Su autonomía les permite negociar exitosamente para
conseguir una porción sustantiva de sus preferencias.” Por lo tanto, las limitaciones de su
poder constituyen una cuestión central. Rourke (1984) argumenta que sus límites no sólo
surgen de las presiones competitivas externas, sino también de factores relacionados con la
forma en que las organizaciones operan y losburócratas se comportan dentro de su propio
hábitat (competencia entre burocracias; restricciones internalizadas; códigos de ética;
procedimientos internos; evaluación de desempeño; y representatividad).
A su vez, la productividad burocrática (esto es, eficiencia más efectividad en términos de
Ilchman y Uphoff) ha sido relacionada al grado de éxito que este aparato institucional
alcanza en ellogro de los objetivos y políticas que justifican su existencia –un resultado que
generalmente depende de una combinación compleja de circunstancias históricas e
idiosincrásicas.
Estos temas serán abordados desde una doble perspectiva, histórica y teórica. En la
próxima sección, se presentará a la burocracia pública como un resultado de las políticas
públicas. En este análisis, se introduciránalgunas reflexiones sobre el proceso de formación
estatal, el cual tiene a la emergencia y el desarrollo de las organizaciones burocráticas como
uno de sus rasgos principales. En la sección III, se presentará un marco para interpretar la
dinámica interna de la burocracia, a través de la identificación de una serie de variables y
dimensiones que pueden explicar diferentes niveles de eficiencia yefectividad de las
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Artículo publicado en POSTData Revista de Reflexión y Análisis Político). N° 11, Abril, 2006 Buenos Aires.

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mismas. Finalmente, la sección IV reexaminará la vieja dicotomía política-administración a la
luz de nuestra principal preocupación: el involucramiento de la burocracia en la política y en
la implementación de políticas públicas. Unos breves comentariosfinales resumirán los
aspectos principales tratados en el artículo.
II.

La burocracia como un resultado de las políticas estatales

Comencemos con algunas proposiciones generales. Una burocracia pública no es un tipo
ideal de organización que realiza o no diversas tareas; una burocracia pública es lo que
hace. Es un resultado de la política y está determinada por la naturaleza y los...