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E. ASPECTOS TEÓRICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO PROGRAMAS 4
1. Introducción El presupuesto por programas (PPP) es una técnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categorías programáticas a cargo de las jurisdicciones y entidades que conforman la Administración Pública, recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz yeficiente, necesidades de la comunidad durante un período preestablecido. La misma facilita la ejecución, el control y la evaluación presupuestaria, en términos físicos y financieros. La metodología que se expone en los puntos siguientes se sustenta en las teorías de sistemas y de redes y considera a la Administración Pública como productora, en cuyas dependencias (centros de gestión o unidadesejecutoras) se realiza el procesamiento de insumos (recursos humanos, materiales y servicios) mediante técnicas adecuadas para cumplir objetivos de gobierno. Esta concepción es análoga a un proceso industrial, lo que es útil para comprender acciones a cargo del Estado, pero no incluye todas las situaciones que dan lugar a asignaciones presupuestarias, como se verá más adelante. Debe señalarse, que enla práctica la Administración Pública Nacional produce bienes y servicios que suministra a la sociedad, pero, asimismo, adquiere bienes producidos por terceros para proveerlos con posterioridad. Los presupuestos, además de las categorías subprogramas, presupuestarias (programas, actividades, proyectos y obras) incluyen partidas no asignables a programas (por ejemplo las amortizaciones de deudas)y partidas, que aún incluidas como programas, se aprueban para transferir fondos a otras jurisdicciones del Sector Público Argentino (Provincias y Municipios) y al
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Sector Privado, los que tienen a su cargo servicios mediante los cuales se satisfacen diversas necesidades de la población y de otros entes públicos y privados, en función de políticas públicas y cuya ejecución no seefectúa en el ámbito de la Administración Pública Nacional. El PPP parte de una clara definición de la política presupuestaria (en la que se definen los objetivos que se pretende alcanzar con el presupuesto asignado), consignando, además, las metas (cuando los objetivos, expresados en productos terminales, son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las categoríasprogramáticas que correspondan. Otra característica de la técnica es que facilita la medición de la producción y provisión, mediante unidades de medida que permiten utilizar indicadores de diversa índole, útiles para decidir sobre asignaciones y reasignaciones de créditos presupuestarios y cuotas de la programación de la ejecución; realizar análisis de diversa índole y efectuar comparaciones conprogramas similares de distintas instituciones públicas. La apertura programática debe efectuarse en base al conocimiento de cada organización, de sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto, debe evitarse el diseño de redes programáticas que no reflejen adecuadamente las acciones que lleva a cabo cada institución ya que ello restaría transparencia a la exposición de las cuentas públicas. Ental sentido, en la medida de lo posible, no es conveniente extremar la consolidación de información en un programa único, como, por otro lado, no resulta práctico, desde el punto de vista de la administración de los presupuestos, atomizar excesivamente las categorías programáticas de cada organismo. Esto último, por la rigidez que ello implica, dado que puede restar la rapidez necesaria para laresolución de problemas que surgen durante la etapa de ejecución. En otro orden, debe ponerse de manifiesto el carácter complementario con el PPP, que tienen otras técnicas presupuestarias, como por ejemplo, el Presupuesto Base Cero (PBC), S3P (Sistema de Planeamiento, Programación y Presupuesto), etc. y con técnicas de carácter organizacional; reingeniería de procesos, SADCI (Sistema de Análisis y...