Trabajo Practico

III. Los reglamentos

9. Concepto y clasificación de los reglamentos
9.1. Introducción

Por aplicación del principio de la separación de los poderes, el dictado de normas generales corresponde por principio al Congreso y no al Poder Ejecutivo; menos aun a sus órganos dependientes1 dentro de la administración central.
Por ello la facultad del Poder Ejecutivo para dictar reglamentos debeentenderse siempre con reservas:2 no es una facultad que le pertenece como principio, jure propio, sino como excepción, salvo el supuesto del art. 42; en ningún caso le corresponde a los Ministros o Secretarios de Estado.
La Constitución de 1994 ha intentado limitarlos aun más, al menos en dos de sus especies (reglamentos delegados y de necesidad y urgencia), aunque todavía no se advierte en lapráctica la disminución de la existencia y vigencia de estas normas. Ello se debe a algunos caracteres y problemas generales que son comunes a toda la actividad reglamentaria en cualquier país del mundo
pero se incrementan entre nosotros so capa de emergencia. El reglamento es una fuente perniciosa de ilegalidad e injusticia, como veremos.
Debe advertirse liminarmente, con todo, que los juicios devalor y las interpretaciones constitucionales son extremadamente divergentes. Hay quienes postulan un acercamiento al régimen parlamentario y quienes, a la inversa, consideran que nuestro sistema constitucional es, incluso después de la reforma de 1994, “hiperpresidencialista,”3 “donde el Presidente colegisla.” Las soluciones
concretas habrán luego de diferir, por inexorable consecuencia.

8.1Dictámenes, 72:137 (5/II/60); 67:189 (22/XII/58); 64:100 (19/II/58).
8.2 Expusimos la opinión contraria en Introducción al derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1962, 1ª ed., p. 64 y ss. y en Estudios de derecho administrativo, Buenos Aires, Perrot, 1963, p. 70; posteriormente la han adoptado BIDART CAMPOS, GERMÁN JOSÉ, Derecho constitucional, Buenos Aires, 1964, p. 271; MARIENHOFF, op.cit., t. I, p. 297. Con posterioridad a estos autores advertimos el uso cesarista de la postulación que habíamos hecho en 1962 y que diera lugar a la adhesión mencionada a nuestra crítica. Hubimos pues de retractarnos. El tiempo no hace sino ratificar la sabiduría que animó al criterio tradicional de la Procuración del Tesoro de la Nación.
9.1 Salvo el caso de los organismos independientes decontralor previstos por el art. 42 de la Constitución.
9.2 Como señala GELLI, op. cit., p. 693, “Existe una diferencia sustancial entre la reglamentación de derechos que dispone el Poder Legislativo, sancionando leyes [...] y la reglamentación ejecutiva que completa los pormenores de la ley para ponerlas en ejecución.”

9.2. Concepto

Un reglamento es una declaración unilateral realizada enejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en forma directa.4 Es una declaración, o sea una manifestación o declaración de voluntad, conocimiento o juicio. De esta forma distinguimos el acto (en este caso el acto reglamentario) del mero hecho administrativo que es tan sólo la actuación material de un órgano administrativo.
Unilateral, por oposición a bilateral. Sedice que un acto es bilateral y particularmente un contrato, cuando es el resultado de una declaración de voluntad común entre dos o más partes, destinada a reglar sus derechos. En el acto unilateral falta esa “declaración de voluntad común” y es por el contrario una sola parte, en este caso la administración, la que expresa su voluntad, llamada por ello “unilateral.”
Dictado en ejercicio de lafunción administrativa. De acuerdo al concepto de función administrativa dado más adelante, ésta es toda la actividad realizada por los órganos administrativos y la actividad realizada por los órganos legislativos y judiciales excluidas sus respectivas funciones específicas. Por lo tanto, puede haber reglamentos dictados por los órganos administrativos y también, en sus respectivos campos de...