Vida

NOTA TÉCNICA 11
Preparada por

Mauricio Villafuerte

REFORMA TRIBUTARIA EN ECUADOR: SU IMPACTO SOBRE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS Y EL COMPORTAMIENTO DE LOS CONTRIBUYENTES

Resumen ejecutivo
A partir de la argumentación de que la reforma tributaria debió haber afectado directa e indirectamente el comportamiento de los contribuyentes se puede proceder a analizar los resultados de dichareforma. La literatura sobre reformas tributarias y la llamada teoría de la evasión tributaria sirven de puntos de referencia para contrastar las implicaciones potenciales de la reforma con sus consecuencias empíricas. Aspectos relativos a la administración tributaria reciben un énfasis especial en este estudio. El análisis hace uso de las declaraciones de impuesto a la renta de 1987 y 1991 y deinformación sobre la recaudación del IVA en el período 1979-92, para estimar cambios en los niveles absolutos y relativos de evasión entre los períodos anterior y posterior a la reforma tributaria. Las conclusiones que se obtuvieron son las siguientes: (1) El éxito relativo de la reforma tributaria está dado por los siguientes aspectos: i) ha sido neutral en términos de ingresos tributarios, pero loscostos de recaudación para el Ministerio de Finanzas se han reducido; ii) ha producido una reducción sustancial en las llamadas ìpérdidas de bienestarî pues las tasas de impuesto a la renta personal son menores; y, iii) ha generado ingresos por impuesto a la renta adicionales procedentes de actividades previamente no gravadas gracias a la extensión del mecanismo de ìretención en la fuenteî. (2) Losniveles relativos de evasión del IVA han crecido en el tiempo y la reforma tributaria no ha podido revertir esta situación. Si bien la reforma no afectó directamente este impuesto, en teoría debió haber provocado una mayor efectividad de la administración tributaria y, por tanto, la reducción de los niveles de evasión del IVA. La evidencia contradice esta afirmación. (3) En el caso del impuesto alas utilidades, la reforma no indujo cambio alguno en los niveles de cumplimiento, a pesar de que los cambios en este impuesto debieron haber tenido un impacto positivo en los niveles de cumplimiento. Este fenómeno podría ser explicado por la imagen negativa que sobre la eficiencia de la administración tributaria tienen los contribuyentes. (4) En este estudio no se ha podido establecer claramente elimpacto que la reforma habría tenido sobre los niveles de cumplimiento del impuesto a la renta personal. La implicación básica de política es que los cambios en la estructura tributaria normativa no han generado respuestas positivas por parte de los contribuyentes, por lo que el reforzamiento de la gestión de la administración tributaria es indispensable si se pretende aumentar los niveles decumplimiento tributario. Este objetivo es fundamental dada la creciente importancia de los ingresos tributarios prevista en un futuro cercano.

1. Introducción

Correlacionado con una creciente dependencia sobre las exportaciones petroleras controladas por el Estado, y combinado con mayores gastos fiscales, el sistema tributario ecuatoriano interno sufrió un deterioro progresivo durante granparte de los años 70 y 80. En efecto, los ingresos tributarios internos no petroleros del Gobierno Central consolidado representaron alrededor de 11% del PIB desde inicios de los años setentas1 a pesar de que las tasas y las bases imponibles fueron continua y sustancialmente incrementadas 2 y de que un gran número de impuestos de bajo rendimiento con destino específico fueron sobreponiéndose a unsistema tributario cada vez más complejo. Durante las décadas de los años 70 y 80 las principales características de los impuestos internos en Ecuador fueron las siguientes: El impuesto a la renta personal tenía tres componentes: un impuesto progresivo sobre el ingreso global neto con tasas marginales entre 8 y 40%; un impuesto proporcional cargado separadamente de acuerdo al tipo de ingreso; y, un...