Kaztman

I. CONSIDERACIONES INICIALES
Numerosos informes nacionales e internacionales atestiguan que, tanto por sus
consecuencias sobre la vida de las personas y el funcionamiento de las sociedades como
por su magnitud y persistencia, la pobreza sigue ocupando el centro de la cuestión social en
los países de América Latina. Entre otras cosas, esa centralidad se refleja en la dimensión
de losesfuerzos realizados para conceptualizar y medir la pobreza, así como para diseñar e
implementar políticas dirigidas a mitigar o erradicar el problema y bloquear los mecanismos
que conducen a su reproducción intergeneracional.
Con independencia del éxito alcanzado, estos esfuerzos posibilitaron avances en la
comprensión de las virtudes y limitaciones de la noción de pobreza como herramienta paraanalizar y dar respuesta a los problemas sociales más acuciantes. Por un lado, se
reconocieron los importantes progresos realizados en los procedimientos para identificar el
fenómeno, así como su concreción en una serie de medidas. La creciente disponibilidad de
evidencia estadística confiable en este campo permitió una reducción progresiva del espacio
para la especulación e hizo posible comparar,en el tiempo y en el espacio, el número y la
proporción de personas y hogares que se encontraban en la pobreza. Pero por otro lado, se
hizo patente que el progresivo perfeccionamiento de los instrumentos de medición no estaba
siendo acompañado de un desarrollo conceptual equivalente. De este modo, en paralelo a
los avances metodológicos que revelaban la heterogeneidad de situaciones depobreza,
afloraron las insuficiencias del marco conceptual y su ineptitud para orientar el diseño e
implementación de acciones para atacar estos problemas. En particular, la visibilidad de la
brecha entre la metodología y la conceptualización aumentó cuando la embrionaria noción
de pobreza buscó abarcar los recientes procesos de movilidad descendente de sectores de
estratos medios. En suma, pese aamplios acuerdos sobre la utilidad de la noción para
sintetizar la situación social de un país o una región, la impresión generalizada es que su
operacionalización actual abarca fenómenos diversos, de causas y consecuencias distintas,
y que para mejorar la capacidad de realizar acciones efectivas en este campo se requiere
una urgente corrección del desajuste entre el desarrollo metodológico yel desarrollo
conceptual.
La necesidad de revisar el instrumental conceptual también surge con claridad
cuando se constata que a pesar de más de dos décadas de aplicación de programas
específicos de combate a la pobreza en la región, el fenómeno persiste. Hacia fines de
1994, los niveles de pobreza e indigencia en la región todavía comprendían globalmente
al 47% de su población, con paísesen situaciones extremas en los cuales la proporción
era del orden de 70%, mientras que sólo en dos países no alcanzaba al 10%. En el
mismo año, la región en su conjunto tenía una proporción de pobres superior a la del
inicio de la década del 801. Las reiteradas frustraciones de las expectativas
excesivamente optimistas de gobiernos, programas y organismos multilaterales mostraron
que losfracasos no pueden ser atribuidos solamente a errores de implementación o a la
insuficiencia de recursos. Más bien, pusieron en evidencia la complejidad de los
fenómenos de la desigualdad, la pobreza y la exclusión, la multiplicidad de sus
determinantes, y la inadecuación de los marcos conceptuales para su abordaje.
1 CEPAL, “Panorama social de América Latina”, ediciones 1996 y 1997, Santiago deChile, 1998.
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Alrededor de este diagnóstico, compartido por importantes organismos
internacionales, germinó una variedad de propuestas sobre nuevos instrumentos
analíticos. Cada uno de ellos compite en el mercado de ideas presentándose como
embrión para la construcción de interpretaciones más eficaces. Tal es el caso, por
ejemplo, de las nociones de exclusión, activos y vulnerabilidad, que...