Impugnación de normas generales que emite

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo pretende aportar algunas reflexiones sobre el control de la actividad de la administración pública, particularmente en lo que se refiere a las normas generales que expiden una gran cantidad de órganos administrativos en los tres niveles de gobierno.
En las últimas décadas se ha incrementado de forma alarmante, la tendencia de los órganos que integranla administración pública federal, centralizada y descentralizada, así como las administraciones públicas de las entidades federativas y municipios para dictar auténticas reglas de carácter general, abstractas e impersonales, mismas que bajo diversas denominaciones (reglas, resoluciones, acuerdos, órdenes, circulares, instrucciones, lineamientos, decretos, comunicados, modelos, normas oficialesmexicanas, normas mexicanas, criterios, manuales, etcétera)[1] han emitido en diversas materias tales como la fiscal, bursátil, bancaria, monetaria, en relación al régimen de concesiones y servicios públicos, asentamientos humanos y ordenación urbanística, medio ambiente, salud, comercio exterior, seguros y fianzas, inversión extranjera, metrología y normalización, en materia del sistema de ahorropara el retiro, entre otras, y que tienen como nota en común la de representar auténticas fuentes del derecho, llegando a contener una regulación más rica y extensa, incluso por encima de las leyes y reglamentos.
Sin embargo, independientemente de los problemas de eficacia que traen aparejado el universo de disposiciones administrativas, su expedición desordenada, indiscriminada y discrecional,conlleva muchas veces ataques a los derechos fundamentales, particularmente cuando vulneran los principios de legalidad, seguridad jurídica, primacía y reserva de ley, y el de preferencia reglamentaria, careciendo los gobernados de mecanismos eficaces para el control de su regularidad.
Las causas de este fenómeno puede deberse a lo siguiente: 1) la falta de un facultamiento expreso a nivelconstitucional en favor de órganos administrativos distintos del presidente de la República para crear dichas disposiciones; 2) la falta de un procedimiento claro para la elaboración de normas reglamentarias y pararreglamentarias establecido en la ley; 3) la ausencia de mecanismos eficaces para el control de su regularidad; y 4) el incipiente sistema de responsabilidades administrativas de losservidores públicos y patrimonial del Estado, para sancionar conductas arbitrarias que redunden en la expedición de normas evidentemente inconstitucionales.
Se ha afirmado con anterioridad[2] que la facultad reglamentaria implica la creación de normas generales, abstractas e impersonales que expiden el titular del Poder Ejecutivo y órganos de la administración pública en los ámbitos federal,local y municipal, y que tiene como finalidad facilitar la ejecución de las leyes completando en detalle sus preceptos. De esta manera, todo proceso de creación normativa debe derivar de una facultad expresa contenida en la Constitución y las leyes, así como circunscribirse a una serie de límites formales y materiales que le vienen impuestos por las normas de mayor jerarquía, en virtud de que se tratade un acto de regulación general de conductas que innova el ordenamiento jurídico.
En virtud de lo anterior, considero que resulta imprescindible reformar el ordenamiento jurídico-administrativo a fin de consagrar procedimientos de control preventivo hacia el interior de la administración, así como medios de impugnación directa que, ante los supuestos de disposiciones reglamentariasinconstitucionales, puedan declarar su invalidez con efectos generales, determinando en su caso, las responsabilidades correspondientes.

CAPÍTULO PRIMERO
NATURALEZA JURÍDICA

Podría decirse que la naturaleza jurídica de las normas generales que emite la Administración Pública, deriva de la facultad y obligación reglamentaria que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su...