La relación planificación-presupuesto

La relación planificación / presupuesto en el marco de la gestión orientada a resultados

Aníbal Jorge Sotelo Maciel

“Los dioses habían condenado a Sísifo a empujar sin cesar una roca hasta la cima de una montaña, desde donde la piedra volvería a caer por su propio peso. Habían pensado con algún fundamento que no hay castigo más terrible que el trabajo inútil y sin esperanza”. Albert CamusI. Introducción ¿Por qué los dioses del Olimpo obligan a Sísifo a semejante condena? Algunas de las versiones sindican que Sísifo habría revelado algunos secretos de los dioses con la condición de que Asopo proporcionase agua a ciudad de Corinto. Un típico problema de política pública. “Prefirió la bendición del agua a los rayos celestes”, dice Camus. Sin embargo, fue el propio Mercurio –diosdel comercio- el encargado de capturarlo y llevarlo al infierno: al trabajo inútil y sin esperanza de subir una roca que lo condenaba eternamente a volver a empujarla hasta la cima. El sector público suele estar signado por un destino de Sísifo: las mejores intenciones de solución de los problemas de la sociedad, las ideas más creativas e innovadoras, suelen zozobrar y empantanarse en prácticasrutinarias, sin resultados y sin futuro. Desde hace décadas nos preguntamos cuáles son las claves de este fracaso. Las ciencias políticas, el estudio de las políticas públicas y las teorías de la organización han intentado dar cuenta de este fenómeno. Frecuentemente se ha hecho foco en la eficacia y eficiencia de las organizaciones públicas y en sus modelos de gestión. Por ejemplo, se ha advertidoinsistentemente sobre la necesidad de lograr un mayor alineamiento -correspondencia relativa o consistencia- entre la planificación, el diseño organizacional y el presupuesto institucional para mejorar la eficacia y la eficiencia de las organizaciones públicas. Asimismo, se ha postulado que una adecuada resolución de ese triángulo constituye una condición fundamental para la implantación de unmodelo de gestión orientado a resultados, ya que posibilita la asignación de responsabilidades sobre resultados acompañada de la correspondiente delegación de autoridad sobre el uso de los recursos. Y se ha cifrado las esperanzas en que esto pueda sacarnos de esa trampa (MAKON, 2000). Sin embargo, son numerosas las denuncias sobre frecuentes rupturas entre estos tres ámbitos. Incluso, enocasiones, parecieran presentarse como dominios hostiles o refractarios, aun cuando explícitamente se apuesta a una interdependencia armónica. El presente artículo, intentará concentrarse en uno de los lados del mencionado triángulo: el que une los polos de la Planificación y el Presupuesto.

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En particular, se ha insistido en la importancia de la planificación en la constitución del vínculoplanificación / presupuesto. De hecho, estamos convencidos de que en la definición productos resultados impactos convergen tres funciones de la cadena insumos críticas: la Planificación Estratégica de Alta Dirección, la Planificación Operativa y la Formulación Presupuestaria. Estos tres campos cuentan con herramientas metodológicas, técnicas e instrumentos diferenciados, pero operan –o deberían operar-sobre un mismo y único proceso (SOTELO 2003). La definición de los impactos y resultados esperados de una política e, incluso, la definición del perfil de producción de una organización pública para alcanzar dichos objetivos, es materia de la Planificación Estratégica de Alta Dirección: constituye, por tanto, un factor determinante de la relación. La Planificación Operativa es el procesomediante el cual una organización diseña en detalle las acciones que permitirán transformar los insumos en los productos requeridos por la política en cuestión. En tanto que la Formulación Presupuestaria debe reflejar estos procesos productivos garantizando que los recursos financieros estén asignados adecuadamente y que se los pueda gestionar de manera ágil y efectiva durante la implementación....