Politica Fiscal

VOLUMEN 4, Nº3 / Diciembre 2001

BALANCE ESTRUCTURAL: LA BASE DE LA * NUEVA REGLA DE POLÍTICA FISCAL CHILENA
Mario Marcel C. Marcelo Tokman R. Rodrigo Valdés P. Paula Benavides S. ** ** ** **
factores ajenos al control de la autoridad?, ¿hasta dónde se pueden gastar las holguras fiscales que genera el crecimiento?, ¿cuán compatible es el presupuesto con las metas de la políticamacroeconómica?, ¿cuán transitorios son los déficit fiscales?, ¿qué presión generarán las actuales decisiones de gasto sobre las finanzas públicas en el mediano plazo? Éstos son problemas relevantes no sólo para los economistas. La dirección de la política fiscal y la preocupación por las finanzas gubernamentales ocupan hoy un lugar central en el debate público en todos los países. Aunque las preguntas sobre ladirección y el impacto de la política fiscal pueden ser eventualmente respondidas mediante el uso de modelos macroeconómicos o ejercicios de simulación, ello no es suficiente. Si el éxito de la política económica depende, en último término, de la generación de cierto “sentido común” de responsabilidad fiscal, que se extiende más allá del reducido mundo de las autoridades económicas, es necesariocontar con formas más simples y directas de presentar los problemas, alternativas y límites de la política fiscal. Los agregados presupuestarios convencionales, como el déficit fiscal convencional, no responden satisfactoriamente a esta necesidad. El déficit fiscal es una medición ex-post de la operación financiera del sector público durante un período determinado. Variables como la actividadeconómica, la inflación, el tipo de cambio o las tasas de interés determinan, en gran medida, la evolución de la recaudación tributaria y de algunas partidas de gasto. Mientras el

I. I NTRODUCCIÓN Los gobiernos, analistas y observadores enfrentan dos dificultades centrales con relación al análisis y evaluación de la política fiscal. Por una parte, dado que la contabilidad gubernamental corresponde aun registro de fuentes y usos de fondos, los agregados fiscales resultan de convenciones acerca de qué partidas se clasifican sobre o bajo la línea del balance. Como la incorporación o eliminación de cada partida de ingresos y gastos puede modificar sustancialmente los balances fiscales y su evolución en el tiempo, la interpretación respecto de la orientación y evolución de la política fiscaldepende, fundamentalmente, de los criterios con los que dichos balances hayan sido construidos. Por otra parte, los gastos e ingresos públicos no dependen exclusivamente de las actuales decisiones de la autoridad presupuestaria. Muchos gastos no son, sino la expresión de compromisos legales o contractuales asumidos con anterioridad por el Estado, frente a los cuales el gobierno de turno tiene escaso onulo control. Asimismo, importantes componentes del gasto público y, en especial, del ingreso, se ajustan automáticamente según la evolución de la coyuntura económica, quedando así sujetos a fluctuaciones que, lejos de expresar decisiones de política fiscal, reflejan fenómenos que sobrepasan la voluntad de la autoridad económica. Respecto a esta segunda dificultad, la simultaneidad en losmovimientos de las cuentas fiscales, originados en decisiones de política y en factores exógenos, genera evidentes problemas para la formulación e interpretación de la política fiscal. Si durante un período de contracción económica se produce un déficit, ¿es éste el resultado de una política deliberadamente expansiva o de la declinación en la base tributaria por

* Los autores desean expresar un muyespecial agradecimiento a A. Arenas, J. Guzmán, H. Hernández, V. Lara, G. Morales, C. Martínez, J. Rodríguez, B. Villena y M. E. Wagner por sus valiosos aportes y comentarios. El trabajo también se vio enriquecido por los comentarios y observaciones de J. P. Arellano, V. Corbo, G. Larraín, M. Marfán, J. Ramos y J. Vial a versiones preliminares presentadas en seminarios desarrollados en ILADES y...