administración publica

3. Tesis que identifican la Administración con una parte del Poder ejecutivo
En un primer momento, la doctrina tiende a considerar la Administración como una parte del Poder ejecutivo. Resulta difícil a partir de aquí buscar una caracterización general de estas teorías, que difirieren bastante entre sí. Incluso nos parece de dudoso rigor tratar de dar una calificación uniforme a éstas comosubjetivas u objetivas. Porque, en realidad, en ellas se fusionan consideraciones de uno y otro orden. Así, aunque todas ellas definen la Administración desde su inserción en el Poder ejecutivo, algunas parecen concebir a éste como un complejo orgánico, pero otros como una función.
A pesar de estas dificultades, Entrena Cuesta ha tratado de resumir la doctrina imperante en este momento sobre lamateria en torno a tres grandes puntos: ―a) La Administración es un complejo orgánico que se comprende dentro del marco del poder ejecutivo; b) Misión suya es la de ejecutar y nada más que ejecutarla, la ley; c) No existe una identidad entre Administración y Poder ejecutivo, pues aquélla es igual a éste menos el Gobierno‖225.
Se puede tomar dichas notas como expresión de una tendencia general, quese encuentra, sin embargo, al descender al análisis de las concretas teorías, con un gran número de excepciones y contradicciones.
Nosotros nos vamos a conformar, por lo demás, con examinar alguna de las tesis que se inscriben en este grupo para comprobar como funcionan, sin animo de realizar un estudio pormenorizado de sus características y consecuencias. Pues basta al objeto de nuestro trabajocon resaltar como, en un primer momento, la doctrina, en su esfuerzo por definir la Administración, no excede los límites marcados por el Poder ejecutivo, que es no sólo el criterio sobre el que se construye su definición, sino también la frontera más allá de la cual no puede ésta extender su ámbito. Es éste, a nuestro entender, el punto verdaderamente relevante, pues sólo desde él se puedecomprender la tendencia posterior a configurar la administración como una función, cuando un análisis más detenido demuestra la falta de veracidad de la comprensión de la Administración como una mera parte del Poder ejecutivo.
Entre los autores que defienden este tipo de tesis se puede citar a Ducrocq. Este autor parte de la existencia de tan sólo dos poderes en el Estado. El legislativo, que crea lasnormas, y el ejecutivo, que hace que se lleve a cabo su ejecución. Distinguiéndose a su vez dentro del Poder ejecutivo tres ramas, que se encuentran separadas entre sí: el Gobierno, la Administración y la Administración judicial. El Gobierno sería dentro de esta construcción la porción del ejecutivo que tiene la misión de dirigir el país en las vías de su desarrollo interior y sus relacionesexteriores, mientras que la Administración sería el complemento y la acción vital. Por lo que se refiere a la Administración judicial, se diferencia de la Administración propiamente dicha en que la primera ejecuta las leyes civiles y penales y la segunda las de interés general.
De este modo, el autor francés ofrece una caracterización de la Administración claramente incrustada y dependiente del Poderejecutivo, como muestra su definición del Derecho administrativo, al que caracteriza como el conjunto de principios y reglas que resultan de las leyes de interés general y de las que presiden el funcionamiento de todos los órganos, no judiciales, del poder ejecutivo, a cargo de su aplicación226.
En Italia encontramos como representante de este tipo de tesis a Meucci, que parte de que laadministración es la acción del Estado para alcanzar los fines de utilidad pública. Si bien la Administración comprende también el complejo de órganos encargados de esas funciones. Lo que permite concluir que el Derecho administrativo es la rama del Derecho público que contiene las normas reguladoras de los institutos sociales y de los actos del poder ejecutivo para la realización de los fines de...