Progresa

PROGRESA
PARADOJAS DE UN PROGRAMA DE COMBATE A LA POBREZA
Carlos Barba[1]

Introducción.
Las políticas sociales no pueden pensarse al margen de la red global de intereses y poderes que condicionan las relaciones entre el Estado y la sociedad en todo el mundo. No tiene sentido tratar los asuntos sociales como problemas cuyo entendimiento y solución dependan exclusivamente de la voluntadpolítica de los actores y gobiernos nacionales. Las políticas sociales se formulan tanto en América Latina como en México dentro de Estados que gozan de una significativa autonomía en relación con la sociedad civil y sufren un alto grado de dependencia en relación con la dinámica de la economía mundial (Pérez Baltodano, 1997: 56) y con las directrices de agencias internacionales como el Banco Mundial(BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Los años ochenta y noventa en América Latina y México fueron dominados por procesos de estabilización y ajuste estructural que reorientaron la economía hacia un modelo liberal exportador. La estabilización y el ajuste permitieron reasumir cierto crecimiento económico y revertir la crisis de la deuda externa, pero contribuyeron a crear una nueva deudade carácter social, pues crecieron la desigualdad, la marginación, la pobreza y la pobreza extrema (Cepal, 1993 y 1994). Seguramente por eso, la pobreza y las políticas para combatirla se han convertido en temas de debate global y ocupan un sitio muy importante en las agendas de los organismos financieros internacionales. De hecho, dichas agencias han llegado a ser actores centrales en ladefinición de los sistemas de prestaciones sociales, porque tienen el poder y los recursos para influenciar con notable efectividad la definición e instrumentación de políticas sociales domésticas (Filgueira, 1997: 78). Esas instituciones han producido un repertorio de medidas que tienden a estandarizar el diseño de los programas sociales. Entre ellas destacan la focalización, la descentralización, lapromoción de la participación de los pobres en los programas sociales, la dotación de capital humano privilegiando programas educativos, etc. (Ibíd..: 82). En ese sentido, cualquier análisis de un programa social requiere, entre otras cosas, de un recorrido por estas pautas globales, que se han convertido en verdaderos ejes analíticos para comprender el funcionamiento del combate a la pobreza. EnMéxico dos programas muy significativos se ajustan, con ciertos matices, a los parámetros aquí descritos: el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) y el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa). Para analizar el primero, objeto fundamental de este trabajo, hay que subrayar que se trata de un programa de combate a la pobreza que puede ser conceptualizado como de tercera generación.La primera generación de esta clase de programas se puso en marcha a finales del viejo modelo económico fundado en la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Esos programas estuvieron ligados a la crisis agrícola iniciada en 1965. Su objetivo fue destinar recursos públicos hacia los pobres residentes en el campo, como parte de una política de desarrollo rural. Seimplementaron tres programas con esas características: el Programa de Inversión para el Desarrollo Social (PIDER) vigente entre 1973 y 1982 y la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas deprimidas y Grupos Marginados (Coplamar) que funcionó entre 1977 y 1982, y el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) creado en 1980. [2]El Pronasol, creado en 1989, se ubica dentro de la segunda generación, quecorresponde a los Fondos de Inversión Social propuestos por el Banco Mundial, durante los años ochenta, para hacer frente a los costos sociales de la crisis de la deuda externa y las medidas de ajuste estructural recomendadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Pronasol fue el primer programa de combate a la pobreza vinculado al nuevo modelo exportador y se caracterizó por promover un alto...